II SA/Ol 619/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zakazu używania jednostek pływających z silnikami spalinowymi na niektórych akwenach wodnych I. stwierdza nieważność §2, §3, §4 i § 5 uchwały nr "[...]" Rady Powiatu, z dnia "[...]", w sprawie zakazu używania jednostek pływających z silnikami spalinowymi na niektórych akwenach wodnych; II. stwierdza, że uchwała w części co do której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu. Rada Powiatu O. w dniu "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających z silnikami spalinowymi na niektórych akwenach wodnych powiatu o. Wojewoda (dalej nazywany też organem nadzoru) wniósł do tutejszego Sądu skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 2 i § 3 pkt 4 i 5. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż w § 2 skarżonej uchwały Rada Powiatu uchwaliła wyłączenia podmiotowe, na mocy których zakaz nie dotyczy organów ochrony środowiska, jednostek pływających policji, pogotowia ratunkowego i wodnego, straży pożarnej, łowieckiej, rybackiej, leśnej, ochrony przyrody a także rybackich użytkowników wód i administratorów wód. Zdaniem Wojewody treść normy prawnej, zawartej w § 2 uchwały narusza w sposób istotny prawo, albowiem zgodnie z art.116 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska ograniczenia lub zakaz używania jednostek pływających nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Zatem podmioty wskazane w § 2 kwestionowanej uchwały podlegają zwolnieniu z mocy ustawy, która nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych. Organ zwrócił uwagę na to, że skoro ustawodawca nie wprowadził wyłączeń o charakterze podmiotowym to nie jest istotne, do kogo należy jednostka pływająca ale cel, do realizacji którego jest ona wykorzystywana. Ponadto w ocenie Wojewody niezgodne z prawem są postanowienia § 3 pkt 4 i 5, które nakładają obowiązki w zakresie informacyjnego oznakowania terenów przyległych do wód, objętych wprowadzonym zakazem, w tym w szczególności na organy wykonawcze gminnych jednostek samorządowych. Rada Powiatu O. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż § 2 uchwały nie jest powtórzeniem zapisów ustawowych lecz stanowi ich doprecyzowanie, poprzez wymienienie jednostek odpowiedzialnych za bezpieczeństwo publiczne i utrzymanie cieków wodnych. Jako nietrafny Rada oceniła także zarzut skargi, dotyczący oznakowania terenów przyległych do wód objętych wprowadzonym zakazem. Jej zdaniem kwestionowane przepisy podają jedynie do publicznej wiadomości informacje, w jaki sposób będą oznakowane obszary chronione i kto za to odpowiada. Sposób oznakowania terenów będzie określony w umowie, która z natury zakłada równość stron a nie nałożenie obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykonywana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W stanowieniu tego prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami zakreślonymi przez przepisy rangi ustawowej. Nie mogą one zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, ani czynić miejscowych wyjątków od ogólnych rozwiązań ustawowych. Podkreślenia wymaga również, że akty prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Stworzony przez ustawodawcę system kontroli legalności powszechnie obowiązujących przepisów aktów prawa miejscowego w znaczeniu zapewnienia ich zgodności z innymi, powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi, ma zapewnić realizację spójności systemu prawa. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgać do granic wyznaczonych przez prawo. W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny, będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Delegację ustawową do stanowienia prawa miejscowego w przedmiocie wprowadzenia ograniczeń lub zakazów używania jednostek pływających na niektórych akwenach stanowi art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zmianami). Zgodnie z art. 116 ust. 4 tej ustawy ograniczenia te nie mogą jednak dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Treść normy prawnej zawartej w tym przepisie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie wyłączeń o charakterze podmiotowym, zwalniających z zakazu jednostki pływające należące do określonych rodzajów służb publicznych (takich jak wskazane w zaskarżonej uchwale), ale wskazał generalnie na jednostki, wykorzystywane do realizacji celów wymienionych w tym przepisie. Wynika stąd wniosek, że nie jest istotne, czyją własnością jest lub w czyim posiadaniu znajduje się konkretna jednostka pływająca ale cel, do realizacji którego jest ona wykorzystywana. Taki sposób redakcji art. 116 ust. 4 Prawa ochrony środowiska wyłącza możliwość odmiennego określenia kręgu podmiotów zwolnionych z ograniczeń wprowadzonych w przepisach prawa miejscowego. Nie daje również podstaw do wprowadzenia zwolnień o charakterze indywidualnym, bez względu na to, kogo mają dotyczyć. (Komentarz do art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Istotnym, w świetle cytowanego art. 116 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, nie jest podmiot, który realizuje cele w nim przewidziane lecz sam cel, który określił ustawodawca. Nie można uznać za uprawnione stanowiska Rady Powiatu O., iż uchwała tylko doprecyzowuje przepis ustawowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 116 ust. 4 cytowanej ustawy zakazy lub ograniczenia nie dotyczą wszystkich podmiotów, które realizują, określone w nim cele a więc bezpieczeństwo publiczne lub do utrzymanie cieków i zbiorników wodnych. Ograniczenie kręgu tych podmiotów, dokonane w zaskarżonej uchwale, jest zatem niezgodne z prawem, ponieważ sam ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych. Jeśli chodzi o sformułowane w skardze zarzuty, dotyczące nizgodności z prawem § 3 pkt 4 i 5 przedmiotowej uchwały, zauważyć należy, iż uchwała ta nie zawiera wskazanych jednostek redakcyjnych. Prawdopodobnie skarżącemu chodziło o § 3, § 4 i § 5 skarżonej uchwały. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi stwierdził, że uchwała w tej części także narusza prawo. Zgodnie z § 3 uchwały naruszenie zakazów nią wprowadzonych jest wykroczeniem i podlega karze grzywny, orzekanej w trybie i na zasadach Kodeksu w sprawach o wykroczenia. Przepis ten stanowi powtórzenie regulacji usatwowej zawartej w art. 338 i art. 361 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którymi kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 116 ust. 1 podlega karze grzywny, a orzekanie w tych sprawach następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Powtórzenie przepisów ustawowych jest zbędne i sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, albowiem wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych. Ponadto, stosownie do art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami) organy samorządu terytorialnego mogą przewidywać karę grzywny tylko w tzw. przepisach porządkowych wydawanych na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym, do których zaskarżona uchwała nie należy. Jest ona bowiem wykonawczym aktem prawa miejscowego, stanowionym na podstawie przepisów szczególnych. Rada powiatu nie mogła zatem samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również niezgodność z prawem § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały, które regulują kwestię oznakowania terenów przyległych do wód, objętych zakazem. Uchwałodawca postanowił w § 4, iż w drodze umowy zawartej z Zarządem Powiatu burmistrzowie i wójtowie oznakują te tereny i będą przeprowadzać bieżącą konserwację oznakowania oraz rozpowszechnią treść uchwały a w § 5 określił sposób rozpowszechniania tychże informacji. Taka regulacja narusza prawo. Istotą prawa miejscowego jest to, iż obowiązuje ono na obszarze działania organu stanowiącego to prawo oraz w sposób generalny i abstrakcyjny określa reguły postępowania (prawa i obowiązki) adresatów. Ani przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, ani przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie dają podstawy prawnej do nakładania obowiązku zawierania umów z zarządem powiatu przez wójtów i burmistrzów. Przepis § 4 zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony dawałby organom powiatu podstawę do takich roszczeń. Natomiast § 5 zaskarżonej uchwały wiąże się ściśle z paragrafem go poprzedzającym i odnosi się do sytuowania informacji, o których mowa w § 4. Nie uzasadnia takiego działania, podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż w ocenie Rady Powiatu, przepisy te maja charakter informacyjny. Akty prawa miejscowego służą bowiem nakładaniu na adresatów określonych obowiązków lub przyznawania im uprawnień. Winny więc mieć charakter władczy a nie informacyjny. Zgodnie z zasadą praworządności i legalności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Będąca przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej uchwała zasadę te narusza, albowiem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego z art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w części, która została podjęta z naruszeniem prawa. O niewykonalności części uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.