II SA/Ol 619/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 22 marca 2013 r., Wójt Gminy B., na wniosek Komendanta W. Oddziału Straży Granicznej, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego – wieży obserwacyjnej z łącznością przez radiolinię, wraz z urządzeniami i infrastrukturą towarzyszącą, dla terenu położonego w "[...]". Organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja służy celowi publicznemu, gdyż obiekty i urządzenia są niezbędne dla ochrony granicy państwowej. Podając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określił wysokość wieży na ok. 50 m. Stwierdził, że przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał m.in., że projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. w trybie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p. Od decyzji tej złożył odwołanie L.S. Odwołujący się zarzucił, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, naruszył obowiązek wskazania w treści decyzji informacji odnośnie ochrony interesów osób trzecich, naruszył obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek wskazania warunków i wymagań związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Podniósł, że w uzasadnieniu decyzji nie podano, na jakiej zasadzie ma pracować wieża, czy będą na niej znajdować się specjalistyczne urządzenia radiolokacyjne, itp. Odwołujący się podniósł, że przedmiotowa inwestycja narusza jego interes prawny. Wieża o wysokości 50 m posadowiona niedaleko jego zabudowań zacieni bowiem jego nieruchomość, będzie źródłem hałasu z agregatu prądotwórczego, zasłoni krajobraz, a ewentualny upadek wieży może stanowić bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia, ponadto planowane przez inwestora ogrodzenie o wysokości ponad 2,5 m naruszy poczucie estetyki. Odwołujący się podkreślił, że organ winien był zadbać, aby wygląd inwestycji komponował się z krajobrazem, gdyż jest obowiązany dbać o estetykę krajobrazu. Zarzucił też, że w decyzji nie wskazano, że ogrodzenie powinno być murowane, zamiast kontenera należy wznieść budynek murowany z pełnej cegły, a wskazania dotyczące wieży, jej kształtu, technologii budowy i materiałów powinny minimalizować szkody w krajobrazie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., decyzją z dnia 6 maja 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że po zawiadomieniu stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie, do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo adwokata, reprezentującego odwołującego się, który wniósł o przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ pierwszej instancji ustosunkował się do tego wniosku w piśmie z dnia 22 marca 2013 r., a zatem miał świadomość, że L.S.. działa w przedmiotowej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika. Kolegium zarzuciło, że z akt sprawy nie wynika jednak czy i w jaki sposób pełnomocnikowi strony zapewniono możliwość udziału w postępowaniu. Wójt, przed wydaniem decyzji nie, zastosował się bowiem do treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej również jako K.p.a., a ponadto nie doręczył wydanej decyzji pełnomocnikowi strony, lecz stronie – L.S. - na jego adres. Kolegium podkreśliło, że zamieszczenie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wzmianki o możliwości zgłaszania "wszelkich uwag i wniosków" w wyznaczonym terminie, w sytuacji gdy następnie toczyło się postępowanie wyjaśniające, nie stanowiło prawidłowej i wystarczającej realizacji obowiązków zawartych w art. 10 § 1 K.p.a., a nie doręczając decyzji pełnomocnikowi strony, organ naruszył art. 40 § 2 K.p.a. Jednocześnie organ drugiej instancji przyznał, że prawidłowo zakwalifikowano planowaną inwestycję do inwestycji celu publicznego wskazanego w art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Kolegium podniosło, że stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyło, że zgodnie z art. 51 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania nie ustalono, czy przedmiotowa inwestycja ma znaczenie krajowe, wojewódzkie, powiatowe czy też gminne. Okoliczność ta była istotna, gdyż w przypadku inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub wojewódzkim organ pierwszej instancji byłby zobowiązany do wydania decyzji w uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa W. Kolegium wyjaśniło przy tym, że "wydania decyzji w uzgodnieniu" nie można utożsamiać z przekazaniem marszałkowi województwa kopii decyzji w trybie art. 57 ust. 4 u.p.z.p. Współdziałanie marszałka województwa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim stanowi, w ocenie Kolegium, jedną z postaci zajęcia stanowiska przez inny organ, które jest wiążące dla organu wydającego decyzję. Uwzględniając powyższe, Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż w podstawie prawnej decyzji został m.in. przywołany art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że treść decyzji lokalizacyjnej jest ściśle określona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i musi im odpowiadać. W skardze, złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, L.S. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak wyjaśnienia odnośnie charakterystyki wieży obserwacyjnej oraz brak wyjaśnienia parametrów budowlanych wieży, naruszenie obowiązku wskazania warunków i wymagań związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego, a także naruszenie procedury poprzez nieudzielenie skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący podniósł, że nie wyjaśniono, czy wieża obserwacyjna ma mieć charakter wieży radiolokacyjnej, zaniechano podania parametrów tej budowli, to jest jej dokładnych wymiarów i rodzaju materiału budowlanego. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 9 K.p.a. podając, że został poinformowany wyłącznie o możliwości i terminie zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło ponadto, że nie rozpoznało merytorycznie sprawy, gdyż stwierdziło przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Za niezrozumiały uznało natomiast zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., skoro skarżący działał w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, a powołany przepis nie obliguje organu administracji do udzielania porad prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 6 maja 2013 r., uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia 22 marca 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, eliminującym z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji z przyczyn proceduralnych. Decyzja Kolegium ma charakter procesowy, gdyż nie rozstrzyga sprawy merytorycznie tak, jak decyzja Wójta. Nie przesądza o prawach czy obowiązkach skarżącego, lecz wskazuje na wady procesowe postępowania, prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Tymczasem, skarżący podnosi w skardze tożsame zarzuty, co w odwołaniu, nie dostrzegając odmiennego charakteru zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie argumenty skargi, dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogą być rozpatrywane przez Sąd z uwagi na ich bezprzedmiotowość na tym etapie postępowania, zaś argumenty, dotyczące naruszenia prawa procesowego należy uznać za bezzasadne, bowiem ze względu na naruszenie właśnie przepisów postępowania, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W skardze brak natomiast skutecznie podniesionych zarzutów, które podważyłyby legalność decyzji organu odwoławczego, zaś kontrola, dokonana przez Sąd w granicach rozpoznawanej sprawy, nie potwierdziła stanowiska strony o konieczności uchylenia decyzji kasacyjnej organu pierwszej instancji. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten należy rozpatrywać z uwzględnieniem postanowień art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że decyzja kasacyjna znajduje zastosowanie, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, zakreślonych art. 136 K.p.a. Mając powyższe na względzie, należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki warunkujące uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, skoro Wójt wydał decyzję bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz z rażącym naruszeniem praw strony. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na treść art. 51 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., w niniejszej sprawie konieczne jest wykazanie przez organ pierwszej instancji znaczenia spornej inwestycji celu publicznego. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim decyzje wydają - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa, natomiast wydanie decyzji w sprawach inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym nie wymaga uprzedniego uzgodnienia. W podstawie prawnej decyzji z dnia 22 marca 2013 r. organ pierwszej instancji powołał art. 51 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p., w sentencji - m.in. na art. 51 pkt 1 u.p.z.p., zaś w jej uzasadnieniu podał, że inwestycja realizuje cel publiczny związany z wykonywaniem zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa Państwa. Powyższe może sugerować, że Wójt ocenił, iż przedmiotowa inwestycja realizuje cel publiczny o znaczeniu krajowym, co winno skutkować uzgodnieniem projektu decyzji z marszałkiem województwa. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby organ pierwszej instancji uzgodnił projekt decyzji z właściwym marszałkiem województwa. Przekazanie kopii decyzji Marszałkowi Województwa po jej wydaniu nie spełnia tego warunku. Wadliwość ta nie może być natomiast usunięta przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Zasadnie również Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji pominął w toku postępowania ustanowionego w sprawie pełnomocnika, co jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu. Co do zasady, w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika, o ile charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania (art. 32 K.p.a.), zaś zakres umocowania wynika z treści pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może być pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy. Z udzielonego w dniu 5 lutego 2013 r. pełnomocnictwa wynika, że skarżący upoważnił profesjonalnego pełnomocnika do reprezentowania i zastępowania przed wszystkimi organami administracji państwowej. W aktach sprawy brak jest wypowiedzenia tego pełnomocnictwa. Od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym - doręczenia organowi administracji publicznej pełnomocnictwa - organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie, a także doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym wydane decyzje i postanowienia. Ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik nie został jednak zawiadomiony o zakończeniu postępowania. Zgodnie natomiast z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawarcie więc w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania informacji o możliwości zgłaszania uwag i wniosków w zakreślonym terminie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie stanowi realizacji obowiązku umożliwienia stronie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie doręczył pełnomocnikowi skarżącego wydanej decyzji, co narusza art. 40 § 2 zd. pierwsze K.p.a., zgodnie z którym - jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Podnieść należy, że cytowany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w K.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, winien on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo, jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 98/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe naruszenie przepisów postępowania również nie mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy. Prawidłowo zatem Kolegium zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. i uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium, stosownie do treści powołanego przepisu, wskazało też, jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sytuacji, Sąd uznał działanie organu drugiej instancji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przez ten organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja Kolegium ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia było wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Organ odwoławczy, podejmując decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, gdyż wykraczałby poza zakres zastosowania tego przepisu, który wprost wskazuje jako przesłankę uchylenia - wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w wyniku którego nie wyjaśniono zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyduje zatem wyłącznie organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji, gdyż jego uprawnienie zostało ograniczone w tym wypadku do wskazania, jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niezasadny jest również zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 9 K.p.a., którego skarżący upatruje w niewystarczającej, w jego ocenie, informacji, ograniczającej się do wskazania trybu i terminu zaskarżenia wydanej przez Kolegium decyzji do sądu administracyjnego. Przed wszystkim należy stwierdzić, że udzielona skarżącemu w tym zakresie informacja była prawidłowa. Naruszenie zasady udzielania informacji miałoby miejsce, gdyby skarżącemu odmówiono udzielania informacji lub poinformowanoby go nienależycie, tj. udzielona informacja byłaby błędna lub pomijała istotne okoliczności faktyczne lub prawne. Takie naruszenia art. 9 K.p.a. nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto podnieść należy, że obowiązki informacyjne organu administracji powinny być rozumiane szeroko, lecz nie obejmują one udzielania stronie porad prawnych o konsekwencjach zaistnienia wszelkich, hipotetycznych stanów faktycznych dotyczących jej sytuacji prawnej, czy instruowania co do sposobu postępowania w celu osiągnięcia korzystnego dla niej wyniku sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.