II SA/Ol 619/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 21 marca 2025 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "wójt", "organ pierwszej instancji") po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. sp. k. (dalej: "inwestor", "spółka"), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurnika (216 DJP) z infrastrukturą towarzyszącą na części działki [...], w granicach określonych na załączniku graficznym. Wójt stwierdził, że ustalone warunki dla planowanej inwestycji są zgodne z decyzją wójta z 27 lutego 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kurnika (216 DJP) z infrastrukturą towarzyszącą na ww. działce. Zaznaczył, że decyzją z 14 marca 2024 r. ww. decyzję środowiskową przeniósł na rzecz spółki. Wójt wskazał ponadto, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa produkcyjna, czyli obiekty hodowlane związane z produkcją rolniczą, zabudowa zagrodowa, która została wykazana odrębnie w analizie urbanistycznej i jeden silos. Wyjaśnił, że jako obiekty produkcyjne, przyjął obiekty hodowlane związane z produkcją rolniczą, w których hodowla zwierząt odbywa się na większą skalę i jest podstawowym rodzajem produkcji rolniczej, tak jak projektowany kurnik. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że zdefiniował zabudowę zagrodową jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarsko-inwentarskie, położony w obrębie jednego podwórza, z zastrzeżeniem, że może ona być rozproszona. Podał, że ustalił nieprzekraczalne linie zabudowy od działek nr [...], na granicach terenu inwestycji, które nie stanowią jednocześnie granic działki. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu J.S. (dalej: "skarżący") zarzucił, że rozstrzygnięcie jest niezgodne z wnioskiem inwestora, który nie wskazał dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej. Stwierdził, że ustanowienie służebności gruntowej przez osoby trzecie nie oznacza, że inwestor chce korzystać z innego dostępu do drogi publicznej niż podał we wniosku, którego nie zmienił w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, będąc związany wnioskiem, po stwierdzeniu braku zgodnego z wnioskiem bezpośredniego faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej dla terenu inwestycji, wójt powinien był odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś wskazywać dostęp pośredni. Skarżący stwierdził też, że decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), gdyż dla terenu inwestycji nie zagwarantowano wykonania uzbrojenia w drodze umów zawartych między właściwymi jednostkami organizacyjnymi a inwestorem. Wywiódł ponadto, że inwestorowi nie przysługują uprawnienia wynikające z decyzji środowiskowej, gdyż jej przeniesienie rażąco narusza art. 72a ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm., dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji"). Stwierdził, że skoro decyzja środowiskowa została wydana na rzecz spółki, to tylko ten podmiot posiadał status strony i mógł wyrazić zgodę na przeniesienie decyzji w ramach pierwszej cesji z 13 grudnia 2023 r., natomiast cesja z 14 marca 2024 r. jest nieważna, gdyż "strona przenosząca" nie mogła wyrazić zgody na przeniesienie decyzji środowiskowej, skoro nigdy nie była stroną, na rzecz której została wydana decyzja środowiskowa i tym samym nie miała tytułu prawnego do takiego rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO" "WINB") decyzją z 4 sierpnia 2025 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. SKO podzieliło ocenę wójta, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdziło, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dała podstawy do przyjęcia, że lokalizacja inwestycji – budowy obiektów związanych z działalnością rolną, planowanej na gruntach użytkowanych rolniczo, wpisze się w zastane sąsiedztwo i nie koliduje z zagospodarowaniem sąsiedniego terenu, który jest również użytkowany rolniczo. Uznało, że ustalone w decyzji parametry kurnika i silosów nie przekraczają atrybutów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. SKO zaznaczyło, że ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 22 września 2022 r. II SA/OI 543/22. SKO oceniło, że sporządzona w sprawie analiza jest szczegółowa i spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116). Podano w niej wielkość frontu działki inwestycyjnej, odległość, w jakiej wyznaczono obszar analizowany, a także działki objęte analizą (17 nieruchomości) i parametry poszczególnych budynków w obszarze analizowanym. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje tereny o wyodrębnionej strukturze zagospodarowania. SKO zaznaczyło, że 27 lutego 2020 r. wójt wydał na rzecz spółki decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kurnika (216 DJP) z infrastrukturą towarzyszącą na ww. działce. SKO decyzją z 23 czerwca 2020 r. utrzymało w mocy tę decyzję, a WSA w Olsztynie postanowieniem z 20 października 2020 r. II SA/Ol 714/20, odrzucił skargę na tę decyzję. SKO stwierdziło, że określony w decyzji o warunkach zabudowy zakres inwestycji jest zgodny z ustaleniami decyzji środowiskowej wydanej dla tej inwestycji, co przesądzono w ww. wyroku z 22 września 2022 r. SKO przypomniało, że decyzja środowiskowa z 27 lutego 2020 r., została wydana na wniosek spółki. Następnie, decyzją z 13 grudnia 2023 r., została przeniesiona na rzecz [...], a decyzją z 14 marca 2024 r. – na rzecz spółki. Zauważyło, że zgromadzony materiał dowodowy zawiera stosowne oświadczenia ww. podmiotów, a tym samym niezasadny jest zarzut odwołania dotyczący nieprawidłowego przeniesienia decyzji środowiskowej na spółkę. SKO dodało, że decyzje przenoszące są ostateczne i nie mogą być weryfikowane w tym postępowaniu. W wyniku przenoszenia decyzji środowiskowej jej aktualnym adresatem stała się spółka, na rzecz której pierwotnie wydano tę decyzję. Tym samym nie sposób zarzucić inwestorowi braku skutecznej legitymacji do decyzji środowiskowej. SKO wyjaśniło ponadto, że z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika wprost, że elementy infrastruktury uzbrojenia terenu, nie muszą istnieć na dzień wydania decyzji. Tym samym zarzut dotyczący braku uzbrojenia terenu jest chybiony. Stwierdziło również, że aktualnie działka inwestycyjna ma bezpośredni dostęp do drogi na działce nr [...]. Inwestor przedłożył akt notarialny ustanawiający służebność przejścia i przejazdu na działce inwestycyjnej. Organ przyjął, że teren ma także dostęp do drogi powiatowej, skoro z załączonych map wynika, że działka inwestycyjna ma wspólną granicę z drogą. Wyjaśniło, że okoliczność, czy dostęp taki faktycznie jest zapewniony, nie ma znaczenia przy wydawaniu warunków zabudowy. Na tym etapie procesu inwestycyjnego inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu inwestycji ani tym bardziej służebnością przejścia i przejazdu. Warunki techniczne dojazdu do terenu inwestycji także nie podlegają ocenie na tym etapie postępowania. W złożonej skardze skarżący powtórzył zawarte uprzednio w odwołaniu zarzuty odnoszące się do ustalenia pośredniego dostępu do drogi wbrew treści wniosku spółki, braku zapewnienia dostatecznego uzbrojenia działki i nieskutecznego przeniesienia decyzji środowiskowej na inwestora. Zarzucił ponadto naruszenie art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji z uwagi na brak związku decyzji o warunkach zabudowy z decyzją środowiskową. Zauważył, że warunki zabudowy ustalono tylko na części działki, zaś decyzja środowiskowa obejmuje całą działkę, co powoduje, że kryteria oceny i oddziaływania w zakresie hałasu i jego oddziaływania są odmienne w granicach terenów inwestycji o różnej powierzchni. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. SKO również wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w terenie zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, w tym spełnienie wymogów dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany obejmuje istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem i wyznacza organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Analiza architektoniczno-urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami przesądzają w znacznej mierze o wynikach postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. Prawidłowo organy obu instancji oceniły na podstawie wyników analizy urbanistycznej, że w sprawie został spełniony wymóg przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bezspornie planowana na gruntach użytkowanych rolniczo budowa obiektów związanych z taką działalnością (budowa kurnika [216 DJP] z infrastrukturą towarzyszącą), wpisuje się w zastane sąsiedztwo również użytkowane rolniczo i nie koliduje z zagospodarowaniem sąsiedniego terenu. Ocena ta nie jest kwestionowana przez skarżącego, podobnie jak ustalone w decyzji parametry kurnika i silosów, które nie przekraczają parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Kwestią sporną jest spełnienie wymogów: dostępu terenu do drogi publicznej (z uwagi na odmienne jego określenie w decyzji i wniosku), wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu (z uwagi na brak umów z dostawcami mediów) i zgodności z przepisami odrębnymi (z uwagi na przenoszenie decyzji środowiskowej na inny podmiot niż inwestor). Ocenę zasadności pierwszego z ww. zarzutów należy poprzedzić przypomnieniem, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie może budzić wątpliwości, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo (podanie) decyduje strona, która je wniosła. W przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji nie jest więc uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, gdyż mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie, ani tym bardziej – do zmiany żądania zawartego w podaniu. Konsekwentnie, w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej intencji wnoszącego podanie, o ile pismo zostało zredagowane w sposób niezręczny, niezrozumiały, który nie pozwala na ustalenie rzeczywistej woli strony. Jednocześnie, jeśli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma. Podkreślenia ponadto wymaga, że dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona ma prawo do zmodyfikowania swojego żądania, a organ administracji ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po ustaleniu stanu faktycznego. Ustawodawca przewidział w art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Zgodzić się trzeba z poglądem, że co do zasady organ prowadzący postępowanie i wydający decyzję o ustalenie warunków zabudowy jest związany treścią takiego wniosku, przy czym związanie to nie jest bezwzględne w zakresie parametrów inwestycji. W ust. 2 i ust. 2a art. 52 ustawodawca określił obligatoryjne elementy treści wniosku, zaś w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. poz. 351) określony został wzór formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, w tym w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r. poz. 57, 1123, 1234 i 1703). Omawiany wniosek o ustalenie warunków zabudowy, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien m.in. określać planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadnie skarżący wskazuje, że złożonym 30 kwietnia 2024 r. na urzędowym formularzu wniosku spółka oświadczyła w zakresie obsługi komunikacyjnej, że dostęp do drogi publicznej – drogi powiatowej na działce nr [...] będzie bezpośredni. Jednakże należy zauważyć, że w pierwotnym wniosku z 10 kwietnia 2024 r. spółka podała w ramach charakterystycznych parametrów technicznych projektowanej inwestycji: "włączenie komunikacyjne do drogi publicznej: istniejący zjazd z ul. [...]". Jak wynika z załączonych map, ww. droga powiatowa to ul. [...]. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 10 maja 2024 r. wójt podał parametry inwestycji, wskazując m.in.: "dostęp do drogi publicznej drogi powiatowej [...]", bez precyzowania, czy dostęp ten jest pośredni, czy bezpośredni. W decyzji z 6 sierpnia 2024 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (uchylonej decyzją SKO z 26 listopada 2024 r.) wójt również nie doprecyzował, jaki jest dostęp do drogi publicznej (pośredni czy bezpośredni). Istotne jest w sprawie, że spółka w piśmie z 18 września 2024 r. (ustosunkowując się do odwołania skarżącego od ww. decyzji z 6 sierpnia 2024 r., w którym skarżący przyznał, że przedmiotowa działka ma dostęp do ww. drogi publicznej, lecz jest on niewystarczający pod względem użytkowanym), poinformowała, że 10 września 2024 r. została ustanowiona służebność gruntowa na działce nr [...], polegająca na prawie swobodnego przejścia i przejazdu pasem gruntu o szerokości 5 m na granicy działek nr [...]do ww. drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Do pisma załączono kopię aktu notarialnego, w którym ustanowiono tę służebność. Spółka wywiodła, że dokument ten stanowi dowód tego, że działka ma dostęp do drogi publicznej wskazany w ww. decyzji. Jak już wyżej wyjaśniono, wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, choć wiąże organ administracji prowadzący postępowanie, może być zmodyfikowany przez stronę, która go wniosła, a organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do uwzględnienia tej zmiany w prowadzonym postępowaniu i w decyzji je kończącej. Prawidłowo i zasadnie zatem wójt w decyzji z 21 marca 2025 r. ustalił obsługę komunikacyjną jako: "dostęp do publicznej drogi powiatowej [...]poprzez działki ewidencyjne nr [...] (służebność gruntowa)". Podkreślić należy, że to ustalenie decyzji nie jest kwestionowane przez inwestora, a więc jest zgodne z intencją spółki, wyrażoną w toku postępowania zakończonego tą decyzją. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że spółka nie wyartykułowała wprost, że zmienia zapis w wniosku w zakresie obsługi komunikacyjnej z dostępu bezpośredniego na pośredni, skoro wójt prawidłowo zinterpretował treść żądania spółki zawartego w piśmie z 18 września 2024 r. Tym samym wójt nie musiał wzywać spółki do zmiany wniosku w spornym zakresie i mógł w oparciu o żądanie zawarte w piśmie z 18 września 2024 r., co do treści którego nie miał wątpliwości, w decyzji ustalić pośredni sposób dostępu do drogi publicznej. Dodać należy, że z przepisów k.p.a., u.p.z.p., w szczególności z art. 52 p.p.s.a., i ww. rozporządzenia z 20 lutego 2024 r., nie wynika, że skuteczna zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej wymaga np. złożenia nowego formularza zawierającego zmieniony zapis. Wystarczające zupełnie było więc zawarcie takiego żądania przez wnioskodawczynię w piśmie złożonym przed zakończeniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Błędne jest również stanowisko skarżącego, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy było zbadanie również, czy faktycznie istnieje dostęp do drogi publicznej. Taki obowiązek nie wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Odnosząc się do kwestii niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazać należy na ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w ww. przepisie, trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a więc na tym etapie procesu inwestycyjnego, na którym podmiot wnioskujący nie musi dysponować nawet tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji (por. np. wyrok NSA z 3.12.2019 r. II OSK 2802/19; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie najszerzej: może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Podkreślić należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. Dopiero na tym dalszym etapie procesu inwestycyjnego ustala się istnienie lub brak ewentualnej zgody na przejazd i przejście, zapewnionych w drodze służebności gruntowej lub w jakikolwiek inny sposób (por. wyroki NSA z: 16.11.2022 r., II OSK 1808/21; 11.01.2023 r. II OSK 3178/19; 5.07.2023 r. II OSK 1698/21; 18.07.2023 r. II OSK 2696/20; 20.07.2023 r. II OSK 2294/19; 13.09.2023 r., II OSK 3102/20). Istotne przy wykładni ww. pojęcia jest także to, że decyzja o warunkach zabudowy jedynie potwierdza możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie i samodzielnie nie uprawnia jej adresata do rozpoczęcia realizacji inwestycji, gdyż to jest uzależnione od spełnienia wymagań przewidzianych w m.in. prawie budowalnym. Skoro podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu nie musi legitymować się prawem do tej nieruchomości, to nie ma uzasadnienia prawnego pogląd, że warunkiem uznania, że została spełniona przesłanka dostępu do drogi publicznej (wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), jest istnienie faktycznego dostępu do takiej drogi, to jest np. zrealizowanie (urządzenie) już na etapie ustalania warunków zabudowy drogi lub zjazdu z drogi, do korzystania z których wnioskodawca miałby tytuł prawny. Adresat decyzji ustalającej warunki zabudowy nie musi dysponować ani tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń warunków zabudowy, ani tym bardziej do terenu mającego zapewnić dostęp do drogi publicznej z nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy. Bez znaczenia dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest więc okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej faktycznie i prawnie istnieje, to jest czy droga posiada parametry wymagane przez właściwe przepisy, czy została ustanowiona służebność drogi koniecznej lub czy wnioskodawca posiada inne uprawnienie do działek, przez które zamierza korzystać z danego dostępu do drogi publicznej. Jeżeli inwestor wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 4.04.2023 r. II OSK 917/20; 21.09.2022 r. II OSK 2602/19; 6.02.2014 r. II OSK 2149/12; 23.01.2014 r. II OSK 1986/12; 8.03.2013 r. II OSK 2156/11). Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., wywodzony przez skarżącego z faktu, że spółka nie załączyła do wniosku umów (promes) zawartych z właściwymi podmiotami dotyczących wykonania stosownego uzbrojenia. Zgodnie z art. 61 ust. 5 warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 [to jest – istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego], uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W sprawie nie jest kwestionowane, że inwestor przedstawił zapewnienia gestorów mediów wskazujące na to, że planowane obiekty będą miały dostęp do koniecznej infrastruktury technicznej. Wbrew przekonaniu skarżącego, jest to wystarczające na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Trzeba mieć na względzie, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stąd też w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mówi się nie tylko o istniejącym, lecz także projektowanym uzbrojeniu terenu (por. wyrok NSA z 21.04.2021 r. II OSK 1815/18). Przyjmuje się, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zaś zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale wystarczające jest posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (zob. np. wyroki NSA z: 23.10.2025 r., II OSK 1002/23, 22.01.2020 r. II OSK 3487/18, 7.03.2018 r. II OSK 1200/16, 15.02.2018 r. II OSK 893/16). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagane przedłożenie ostatecznych, cywilnoprawnych umów z gestorami sieci, a jedynie wykazanie, że zapewnienie mediów jest realne i technicznie możliwe (por. wyroki NSA z 13.08.2025 r., II OSK 465/23 i z 15.02.2018 r. II OSK 893/16). W świetle powyższych uwag, uprawnione było przyjęcie przez organy obu instancji, że w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Skarżący zakwestionował ponadto legitymowanie się spółki decyzją środowiskową z uwagi na to, że przeniesienie decyzji środowiskowej decyzją z 14 marca 2024 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z 27 lutego 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wójt określił na wniosek spółki środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie kurnika (216 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...]. Następnie, decyzją wójta z 13 grudnia 2023 r. decyzja ta została przeniesiona na rzecz A[...], a decyzją z 14 marca 2024 r. wójt przeniósł decyzję środowiskową na rzecz spółki. Zaznaczyć należy, że decyzja z 14 marca 2024 r. jest ostateczna. Zgodnie natomiast z art. 16 § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest prawidłowy pogląd, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, co oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (zob. np. wyrok NSA z 14.04.2017 r. I OSK 1545/15 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 16); H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 16). NSA w wyroku z 28 lutego 2012 r., I OSK 1738/11, stwierdził, że dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane rozstrzygnięciem. Uwzględniając powyższe stanowisko, zasadnie organy obu instancji stwierdziły, że spółka legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Dodać należy, że ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 10.09.2014 r. I OSK 229/13). Nadto, kontrola decyzji środowiskowej nie mieści się w granicach sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a) i nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do wskazania w skardze, że organ powinien z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wójta z 14 marca 2024 r., wskazać można na ugruntowaną wykładnię art. 157 § 2 k.p.a. (zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu), że wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest prawem organu. Organ nie ma obowiązku wszczynania postępowania nieważnościowego z urzędu na żądanie strony postępowania, gdyż tworzyłoby to nieprzewidzianą przez przepisy prawa formę wszczęcia postępowania – wszczęcie postępowania z urzędu na żądanie strony. Nie ma również takiego obowiązku, gdy żądanie wszczęcia postępowania z urzędu pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Co więcej, żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. np. wyrok NSA z 19.06.2019 r. I OSK 2162/17, z 19.04.2017 r. II OSK 2108/15, 26.01.2010 r. II OSK 176/09). Wszczęcie postępowania z urzędu jest obowiązkiem organu tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności faktyczne, z zaistnieniem których przepis prawa materialnego przewiduje konieczność wydania decyzji o określonej treści (tak: Z. Kmiecik [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Tom II, Część 4. Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, red. Cz. Martysz, Warszawa 2021, s. 135). Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji, z uwagi na brak związania decyzji o warunkach zabudowy z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 2020 r. Brak ten skarżący wywodzi z faktu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczy budowy kurnika na terenie i w miejscu części działki nr [...] o powierzchni 0,8420 ha, podczas gdy decyzja środowiskowa dotyczy realizacji tego samego kurnika na terenie i w miejscu całej działki nr [...] o powierzchni 1,6467 ha, co skutkuje inną oceną w zakresie warunków środowiskowych (hałasu) i ich oddziaływania w granicach terenu. Odnosząc się do tego zarzutu należy podnieść, że RDOŚ postanowieniem z 22 lipca 2024 r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wniosku wójta z 27 czerwca 2024 r. na części ww. działki, powołując się na art. 53 ust. 5b u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem przepisu, o którym mowa w ust. 4 pkt 8 [przewidującego obowiązek wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody], nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. RDOŚ stwierdził w uzasadnieniu tego postanowienia, że "Bazując na zapisach projektu decyzji, rozpatrywane zamierzenie stanowi inwestycję, która została uzgodniona przez tutejszy organ na etapie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko po analizie raportu". Dodatkowo, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] pismem z 17 lutego 2025 r., po zapoznaniu się z dokumentacją przedłożoną przy piśmie wójta z 6 lutego 2025 r., dotyczącą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na budowę kurnika (216 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr [...], zwrócił się o przedłożenie decyzji wójta z 27 lutego 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Od jej analizy PPIS uzależnił wydanie postanowienia. Następnie, PPIS postanowieniem z 26 lutego 2025 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej spornej inwestycji na terenie części działki z zastrzeżeniem, że podczas realizacji inwestycji należy uwzględnić wszystkie środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia ujęte w ww. decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu zaznaczył, że powierzchnia terenu inwestycji wynosi 0,8420 ha, a łączna powierzchnia działki wynosi 1,6467 ha – obecnie grunty rolne zabudowane na gruncie ornym, łąki trwałe, nieużytki, grunty orne. Wskazać również należy, że decyzja środowiskowa nie precyzuje ściśle miejsca posadowienia kurnika, lecz określa "rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia", wskazując, zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, że "miejscem" jest cała działka o powierzchni 1,6467 ha. Podkreślić należy, że z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a. ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że co do zasady, właściwy organ określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, natomiast wyłącznie w przypadku inwestycji w zakresie terminalu oraz strategicznej inwestycji w sektorze naftowym, miejsce realizacji przedsięwzięcia określa się za pomocą mapy w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych, z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, stanowiące załącznik do decyzji. Nadto, w decyzji środowiskowej lokalizację najbliższej zabudowy mieszkalnej określono licząc od granicy tej działki, a nie zaś od obiektów, które będą generowały uciążliwości akustyczne. Dodać należy, że z żadnego przepisu ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach nie wynika, że to raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym przedstawiane są informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, w tym charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu, przewidywane rodzaje i ilości emisji wynikające z fazy realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i następnie wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jest wiążący na dalszym etapie inwestycyjnym, a nie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko są brane pod uwagę przez właściwy organ przy wydawaniu decyzjo o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W art. 82 ust. 3 i art. 84 ust. 2 przewidziano, że tylko charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wiążąca moc raportu na dalszych etapach procesu inwestycyjnego nie wynika również ani z art. 86 (w którym wymieniono organy administracji, które wiąże decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), ani z art. 86a, zgodne z którym organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekazuje ostateczne decyzje, o których mowa w art. 71 ust. 1, wraz z kopią załączników organowi ochrony środowiska, o którym mowa w art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją środowiskową (co stwierdzono w uzasadnieniu tej decyzji) i nie wykazał, że opis planowanego przedsięwzięcia, w szczególności jego charakterystyka i warunki użytkowania terenu czy przewidywane rodzaje i ilości emisji wynikające z fazy realizacji i eksploatacji lub użytkowania planowanego przedsięwzięcia, różnią się od cech inwestycji, będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi na powyższe, nie ma podstaw do uznania zasadności zarzutu, że warunki zabudowy ustalone dla części przedmiotowej działki są niezgodne z ustaleniami określonymi w decyzji środowiskowej, mimo że została ona wydana dla całej tej działki. W kontrolowanej sprawie zasadnie więc organy obu instancji oceniły, że spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy przewidziane w art. 61 § 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. W konsekwencji, SKO zobowiązane było do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno strona skarżąca, w złożonej skardze, jak i organ (w odpowiedzi na skargę) złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.