II SA/Ol 621/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., w dniu 4 października 2006 r. wszczął postępowanie administracyjne Nr "[...]" w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego w "[...]" nr 2 (działka budowlana nr 44). W wyniku przeprowadzonej w dniu 21 stycznia 2007 r. kontroli ustalono, że na skutek silnie wiejących wiatrów stan techniczny budynku grozi zawaleniem stropu i dachu, a jego dalsze użytkowanie stwarza zagrożenie życia mieszkańców i osób postronnych. W toku postępowania ustalono, iż w obiekcie zamieszkują A. B. i A. G. Współwłaściciele budynku S. B. i I. B., złożyli oświadczenie, że ze względów finansowych nie są w stanie wykonać ekspertyzy technicznej oraz wyremontować budynku. Mając na uwadze wyżej wymienione ustalenia, organ pierwszej instancji wydał w dniu "[...]" decyzję nr "[...]" o nakazaniu współwłaścicielom nieruchomości czyli S. B., I. B., Wójtowi Gminy oraz administratorowi Agencji Nieruchomości Rolnych (Gospodarstwo Skarbu Państwa w "[...]"), wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego w miejscowości "[...]" nr 2 w całości, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób postronnych oraz umieszczenie na budynku tablic o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie jego użytkowania. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisu art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, grożącego bezpośrednio zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości budynku z użytkowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy. W odwołaniu podnosił, iż został błędnie uznany za osobę zobowiązaną wedle treści art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego, albowiem w chwili obecnej współwłaścicielem przedmiotowej działki nr 44 jest Skarb Państwa - Starostwo Powiatowe, nie zaś Gmina. Zdaniem odwołującego się, w braku ostatecznej decyzji właściwego organu nie doszło do przekazania własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W dacie wydania decyzji w I instancji udział w działce nr 44 nie został przekazany ostateczną decyzją Wojewody, a zatem, obciążenie Gminy obowiązkami wynikającymi z art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nastąpiło z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił argumentację organu I instancji, dodając, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż Gmina nie stała się współwłaścicielem udziału w przedmiotowej działce nr 44. Otóż, powoływany przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi, iż nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 ww. ustawy lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy w terminie określonym w ust.1, stają się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której są położone. Zdaniem organu II instancji, w oparciu o powyższy przepis Gmina stała się współwłaścicielem spornej nieruchomości, a zatem decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Na wskazaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wójt Gminy złożył pismem z dnia 12 kwietnia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie tej decyzji w części dotyczącej wskazania Wójta Gminy jako jednego ze współwłaścicieli nieruchomości "[...]" 2 (działka nr 44) i nakazującej wykonanie określonych w niej obowiązków Wójtowi Gminy a także zażądał wstrzymania wykonania tej decyzji względem niego. W skardze Wójt Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wyrażone w odwołaniu, o błędnym uznaniu Gminy za podmiot zobowiązany wedle treści art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto podniósł, iż co prawda, doszło do przekazania przedmiotowej nieruchomości – gospodarstwa rolnego – na rzecz Skarbu Państwa (następnie w wyniku komunalizacji po 1990 r. własność ta przeszła na Gminę), jednakże przekazanie nie objęło własności budynków usadowionych na działce nr 44. Budynki te stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, a zatem, decyzja nakazująca wyłączenie z użytkowania tego budynku nie może być skierowana do Gminy, która nie jest właścicielem budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację, podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, a przesłanki szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 8 czerwca 2007 r. o ustosunkowanie się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazał, iż nie może przychylić się do tego wniosku, albowiem obiekt objęty decyzją jest w złym stanie technicznym i grozi zawaleniem. Natomiast wezwane Starostwo Powiatowe, odpowiadając na wezwanie z dnia 8 czerwca 2007 r., podniosło, iż nie widzi powodów do wstrzymania wykonania decyzji, bowiem niezależnie od podniesionych przez Gminę argumentów, w myśl przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a między innymi zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego i budownictwa mieszkaniowego. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu wskazując, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tzn. skarżąca nie podniosła żadnych argumentów mogących przekonywać, iż wskutek wykonania zaskarżonej decyzji zostanie dla niej wyrządzona znaczna szkoda lub powstaną trudne do odwrócenia skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję, Sąd dokonuje zatem oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm). Kierując się powyższą regułą, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie stanowi spornej kwestii, iż przedmiotowy budynek mieszkalny znajdował się w stanie uzasadniającym zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego sankcji z przepisu art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczności te nie podlegały zatem badaniu przez sąd orzekający w niniejszej sprawie. Jednakże w świetle materiału dowodowego zgromadzonego zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, budzi uzasadnione wątpliwości, czy decyzja została skierowana do osoby objętej dyspozycją przepisu art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 928/96 stwierdził, że "zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 68 pkt 1 i 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane decyzje podejmowane na jego podstawie polegają na nałożeniu na określone w nim podmioty konkretnych obowiązków. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy tych obiektów budowlanych, a treścią obowiązków – opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania oraz zapewnienie lokali zamiennych lub mieszkań zastępczych". W opinii Sądu, nie można na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ I i II instancji jednoznacznie określić, czy skarżący – Gmina, jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu, najistotniejszą okolicznością przedmiotowej sprawy było ustalenie, na podstawie akt księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości gruntowej, działki nr 44 obręb "[...]" oraz dla nieruchomości budynkowej stanowiącego przedmiot odrębnej własności budynku mieszkalnego posadowionego na tej działce, jakie podmioty są współwłaścicielami tego budynku oraz – wobec zarzutów skarżącej - czy Gmina jest współwłaścicielem samego gruntu, czy również budynku mieszkalnego. W przedmiotowej sprawie zachodzi bowiem sytuacja przewidziana przepisem art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, który stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Innymi słowy, budynki stanowią część składową gruntu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym był na przykład przepis art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Przepis ten stanowił, iż z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik mógł wyłączyć budynki lub niektóre z nich oraz inwentarz żywy i martwy, a budynki wyłączone przez rolnika stanowiły odrębny przedmiot własności. Z odrębną własnością tych budynków związana była służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Należy podkreślić, iż nieustalenie przez organ I i II instancji, czy w niniejszej sprawie – zgodnie z twierdzeniami skarżącego - doszło do wyłączenia własności budynku objętego decyzją, skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji, co uzasadnia orzeczenie o jej uchyleniu. W wyroku z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1437/04, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził bowiem pogląd, że: "niepełne, a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego, nie może służyć jego prawidłowej subsumcji do odpowiednich norm prawa materialnego". Dopiero, gdy stan faktyczny ustalony zostanie z zachowaniem dyrektyw płynących z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., wówczas będzie można ocenić, w jaki sposób skonfrontowano stan faktyczny z normami prawa materialnego. Podzielając w pełni ten pogląd, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł przystąpić do oceny prawidłowości zastosowanego przez organ prawa materialnego, bowiem na przeszkodzie stały wadliwości w zakresie istotnych ustaleń faktycznych. Nie rozstrzygając, czy w danym przypadku poprawnie nałożono obowiązek wyłączenia z użytkowania na Gminę jako współwłaściciela nieruchomości budynkowej, należy stwierdzić, że w celu ustalenia tej okoliczności istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej doszło do przeniesienia na Gminę udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr 44 w miejscowości "[...]" oraz czy wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej przeszedł na Gminę również udział we współwłasności nieruchomości budynkowej. Ponadto, uszło uwadze organu I i II instancji, że udział w odrębnej własności budynku mieszkalnego (1/6 części) stanowi spadek po zmarłej J. D.. Należało zatem podjąć kroki w celu ustalenia, czy nie istnieją spadkobiercy ustawowi lub testamentowi po zmarłej właścicielce, ewentualnie, czy nie zaszło nabycie spadku przez Gminę w myśl przepisu art. 935 § 3 k.c. Ponadto, ustalenie spadkobierców po nieżyjącej J. D. (jako ewentualnych współwłaścicieli budynku, do których musi być skierowana decyzja na mocy przepisu art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego) jest niezbędne z punktu widzenia ustalenia wszystkich stron postępowania. Jedynie niewadliwe ustalenie powyższych okoliczności, w oparciu o dokumenty urzędowe (odpis z ksiąg wieczystych, informacje o ewentualnym stwierdzeniu nabycia spadku po J. D.) pozwoli na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt 2 na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy kwotę 500 złotych (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz w pkt 3 na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu