II SA/Ol 623/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Adam Matuszak Beata Jezielska Katarzyna Matczak (spr.) Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oddala skargę. Postanowieniem z 24 lutego 2005r. Nr "[...]" działający z upoważnienia Wójta Gminy D. Sekretarz Gminy, po rozpatrzeniu wniosku A. B. w przedmiocie wyłączenia od udziału w sprawie wszystkich pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając na podstawie art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Pouczono, iż postanowienie powyższe jest ostatecznie i nie służy na nie zażalenie oraz skarga do sądu administracyjnego. W dniu 21 marca 2005r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek C. B., działającego w imieniu żony A. B. na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa, o stwierdzenie nieważności m.in. postanowienia z dnia 24 lutego 2005r. odmawiającego wyłączenia od udziału w sprawie pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. W uzasadnieniu wskazano, że postanowienie niniejsze wydane zostało przez sekretarza gminy p. W. z rażącym naruszeniem prawa, bowiem podlega on wyłączeniu z mocy prawa - art. 24 i § 3 oraz z uwagi na nieuwzględnienie wniosków strony z 23 listopada 2004r. i 10 października 2004r. żądających podania dowodów i przyczyn uzasadniających brak wyłączenia się z tych postępowań. Zarzucono, iż wskazane postanowienie z uwagi na swój trwały charakter utrudnia rozwiązanie kwestii ubóstwa rodziny, będącego efektem działań pracowników organu, którzy wystawili fałszywe zaświadczenie. W ocenie wnioskodawcy wskazane przyczyny powodują nieważność postanowienia z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2005r. Nr "[...]" odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 24 lutego 2005r. wydanego z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Sekretarza Gminy. W podstawie prawnej wskazano art. 157 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm). Wyjaśniono, iż z brzmienia art. 126 Kpa wynika, że do postanowień stosuje się przepisy art. 156-159 Kodeksu jedynie wtedy, gdy przysługuje od nich zażalenie. Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika od załatwienia sprawy - art. 24 § 3 Kpa. Ponieważ przepisy dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu określone w Dziale I Rozdziale 5 Kpa nie przewidują zażalenia na takie postanowienie, to brak jest podstaw prawnych do weryfikacji przedmiotowego postanowienia w trybie stwierdzenia jego nieważności. W dniu 5 maja 2005r. C. B. działający w ramach udzielonego mu upoważnienia złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia. Zarzucił, iż nie tylko przepisy Dziana I Rozdziału 5 Kpa nie przewidują składania zażaleń na postanowienia wydawane w tym przedmiocie lecz nie wydaje się żadnych postanowień w takich sprawach. Skoro jednak takie postanowienia w sprawie wyłączenia pracowników GOPS w D. zostały wydane, to są to postanowienia bez podstawy prawnej, których w oparciu o art. 156 § l pkt 7 Kpa należy stwierdzić nieważność. Poza tym sporne postanowienie zostało wydane przez pracownika, który także podlega wyłączeniu w oparciu o art. 24 § l pkt 6 i § 3 Kpa. Wydane postanowienie zawiera więc wady, które powodują jego nieważność z mocy prawa. Rozpatrując sprawę ponownie, postanowieniem z 20 czerwca 2005r. Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 29 kwietnia 2005r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z 24 lutego 2005r. wydanego z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Sekretarza Gminy. W uzasadnieniu organ po raz kolejny wyjaśnił, że stosownie do art. 123 Kpa w toku prowadzonego postępowania organ administracji publicznej ma prawo wydawania postanowień dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku prowadzonego postępowania. Takie postanowienie może być zaskarżone poprzez złożenie zażalenia tylko wówczas, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi - art. 141 Kpa. Wyjaśniono, iż regulacja dotycząca wyłączenia pracownika oraz organu zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewiduje aby postanowienia wydane w tym trybie mogły być zaskarżone w drodze zażalenia. Wobec tego niedopuszczalne jest składanie zażalenia na postanowienia wydane w tej materii, jak również nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiego postanowienia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez A. B., która wskazując na niewłaściwe zastosowanie przepisów Kpa, w kwestii wyłączenia pracowników GOPS w D. podlegających wyłączeniu z mocy ustawy, wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia, ewentualnie przekazania sprawy do Kolegium celem ponownego jej rozpatrzenia. Zarzuciła organowi błędne ustalenia faktyczne, stronniczość w sprawie oraz utrudnianie rozwiązania problemu ubóstwa jej rodziny, która doprowadzona została do takiego stanu działaniami Urzędu Gminy w D. Wyjaśniła, że doszło do bezprawnego przekwalifikowania jej działki nr 54/1 mającej charakter nieruchomości budowlanej zgodnie z planem zagospodarowania wsi D. na nieruchomość rolną. Takie działanie doprowadziło do pokrzywdzenia rodziny w związku ze zbyciem ww. nieruchomości, do którego doszło w następstwie przestępczych działań osób trzecich, w tym notariusza oraz pracowników GOPS w D. Pracownicy ci z tego tytułu podlegają wyłączeniu w tej sprawie, gdyż są podwładnymi Wójta Gminy D. Skarżąca podniosła, że osoby te podlegają wyłączeniu tak z mocy prawa, jak i z uwagi na jej żądanie złożone z uwagi na sprawą karną, która toczyła się w Sądzie Rejonowym w związku z ich fałszywymi zeznaniami. W następstwie tych działań skarżąca została skazana w sprawie pozostającej w toku tj. pod nr "[...]". Wyjaśniła, że w tej sprawie toczyło się także postępowanie w Prokuraturze Rejonowej sygn. "[...]". Wobec podniesionych wyżej okoliczności zaskarżone postanowienie winno być wyeliminowane z obiegu prawnego na podstawie art. 156 Kpa oraz "ustawy szczególnej o usuwaniu z obiegu prawnego fałszywych dokumentów". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty administracyjne pod względem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. . Nr 153, poz. 1270, ze zm.). W sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia przepisów prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w przedmiotowej sprawie jako organ nadzoru prawidłowo uznało, że w sprawie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 24 lutego 2005r. wydanego z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Sekretarza Gminy w sprawie odmowy wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Na wstępie wyjaśnić pozostaje stronie skarżącej, iż przedmiotem kontroli Sądu nie jest merytoryczne badanie zasadności podjętego postanowienia z dnia 24 lutego 2005r. lecz prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane przepisami art. 156 - 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej; Kpa stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, co wobec zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § l Kpa oznacza, iż konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej ( a wobec zapisu art. 126 Kpa) także postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa określonymi w art. 156 § l pkt 1-7 kpa. Należy jednakże wyjaśnić, że nie wszystkie postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego zostały przez ustawodawcę objęte weryfikacją w ramach stwierdzenia ich nieważności. Określono bowiem w art. 126 Kpa ,iż tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji o której mowa w art. 149 § 3,151 § l, 157 § l i 158, wydaje się postanowienie. Wobec tego istotne znaczenie w niniejszej sprawie będzie miała okoliczność, czy postanowienie z dnia 24 lutego 2005r. wydane z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Sekretarza Gminy w sprawie odmowy wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. jest postanowieniem, od którego służy zażalenie, bowiem tylko w takim przypadku będzie ono podlegało weryfikacji w ramach stwierdzenia nieważności. Z treści postanowienia z 24 lutego 2005r. wynika, że zostało ono podjęte na podstawie art. 24 Kpa bez dokładnego wskazania czy oparto je na przesłance wymienionej w § l tego przepisu, czy też o zapis § 3 Kpa. Uchybienie powyższe pozostaje jednakże bez wpływu dla dopuszczalności stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia. Ustawodawca w art. 24 Kpa nie wskazał formy w jakiej następuje rozstrzygnięcie w sprawie wyłączenia pracownika z postępowania, wobec czego stosownie do generalnej reguły zapisanej w art. 123 § l i 2 Kpa, iż w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, w niniejszej sprawie działający z upoważnienia Wójta Gminy D. Sekretarz Gminy wydał postanowienie. Z art. 141 § l kpa wynika jednakże, że na postanowienie takie służy stronie zażalenie, tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy Działu I Rozdziału 5 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu nie zawierają regulacji upoważniającej zainteresowaną stronę do składania zażalenia na postanowienia wydawane w tym przedmiocie. Wobec tego należało stwierdzić, że skoro ustawodawca nie dopuścił możliwości weryfikowania poprawności wydanych w tym trybie postanowień w ramach zażalenia, to tym samym ograniczył możliwość stosowania w odniesieniu do takich postanowień również instytucji stwierdzenia ich nieważności, co wynika z treści art. 126 Kpa. Na marginesie jedynie należy wyjaśnić, że strona postępowania nie została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości skontrolowania podjętego w tym zakresie postanowienia, bowiem z art. 142 Kpa wynika, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem weryfikacja postanowienia, o którego stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca, jest dopuszczalna nie w trybie stwierdzenia jego nieważności lecz w trybie odwoławczym od decyzji podjętej w sprawie, w której wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. dochodziła A. B. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie po otrzymaniu wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia wydało postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 126 Kpa. Niedopuszczalne przedmiotowo jest bowiem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, od którego nie służy zażalenie. Poza tym wyjaśnić należy skarżącej, iż na etapie postępowania wstępnego poprzedzającego wszczęcie postępowania w ramach stwierdzenia nieważności organ administracji nie rozważa zagadnienia istnienia, bądź nie podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia lecz jedynie bada wymogi formalne, czy z wnioskiem wystąpiła strona oraz czy dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności postanowienia. Odnośnie zarzutu stronniczości organu administracji pozostaje on gołosłowny wobec braku wskazania, w czym przejawiała się stronniczość organu orzekającego w sprawie, który tylko z uwagi na względy formalne podjął zaskarżone rozstrzygnięcie. Także brak jest podstaw do stawiania Kolegium zarzutu dotyczącego błędnych ustaleń faktycznych wobec orzeczenia wynikającego tylko ze względów formalnych bez odniesienia do merytorycznych przesłanek podnoszonych we wniosku. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).