II SA/Ol 624/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Stawiguda na uchwałę Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2018r., nr XXXIV/319/2018 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej dróg na terenie gminy Stawiguda I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Powiatu Olsztyńskiego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr XXXIV/319/2018 z dnia 25 czerwca 2018 r. Rada Powiatu w Olsztynie, powołując art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) oraz art. 10 ust. 5c i 5d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej jako u.d.p.), pozbawiła dotychczasowej kategorii drogi powiatowej bez numeru odcinki byłej drogi krajowej Nr 51 na terenie gminy Stawiguda o przebiegu przedstawionym na załączniku graficznym do uchwały. Uchwała ta nie zawierała uzasadnienia i została opublikowana w Dz. Urz. Wojew. Warm. – Maz. z 2018 r. poz. 3079. W dniu 14 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga Gminy S. (dalej zwanej Gminą) na powyższą uchwałę, w której Gmina zarzuciła podjęcie tej uchwały z naruszeniem art. 10 ust. 5c u.d.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowego odcinka drogi Gminie, z powodu błędnego uznania, że odcinek ten nie spełnia kryteriów drogi powiatowej. Gmina wskazała także na brak stosownego uzasadnienia tej uchwały, co uniemożliwia pełne poznanie intencji organu oraz prawidłowości uznania, że zachodzą przesłanki dla skategoryzowania spornych odcinków jako drogi gminne. W oparciu o ten zarzut Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina wywiodła, że wprowadzony ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych tzw. mechanizm kaskadowego przekazania dróg w drodze stosownych uchwał innym jednostkom samorządu terytorialnego, nie może być utożsamiany z tym, że bez względu na przesłanki ustawowe, organ jest uprawniony aby dany odcinek drogi "zrzucić w dół" o jedną kategorię, innej jednostce samorządu terytorialnego. Uznała bowiem, że ustawodawca wyznaczył w tej materii pewne granice polegające na konieczności wykazania wystąpienia zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających pozbawienie, w drodze uchwały, danej kategorii drogi. Stwierdziła, że wystąpienie tych przesłanek winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podejmowanej uchwały, a w niniejszej sprawie, brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały powoduje, że brak jest jakiegokolwiek wykazania, czy też udokumentowania, istnienia przesłanek uzasadniających pozbawienie wskazanych w zaskarżonej uchwale odcinków drogi kategorii drogi powiatowej. W ocenie Gminy, przedmiotowy odcinek drogi spełnia ustawowe kryterium, o którym mowa wart 6a ust. 1 u.d.p., pozwalające na jej zaliczenie do dróg powiatowych. W konsekwencji powyższego, Gmina uznała, że przeprowadzona dekategoryzacja odcinka drogi powiatowej dokonana została w sprzeczności z art. 10 ust. 5c u.d.p. Wywiodła przy tym, że choć z treści tego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja tego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Olsztynie (dalej zwana Radą Powiatu) wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada Powiatu podniosła, że skarga została podpisana przez zastępcę wójta, który nie jest uprawniony do reprezentowania gminy z mocy ustawy i nie może występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym w imieniu gminy bez stosownego upoważnienia wydanego przez wójta. W tych okolicznościach oceniła, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi Rada Powiatu podała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, przed przystąpieniem do zmiany kategorii drogi powiatowej, pismem z dnia 3 kwietnia 2018 r., skutecznie poinformowano Gminę o zamiarze pozbawienia kategorii drogi powiatowej bez numeru odcinki byłej drogi krajowej nr 51 na terenie gminy Stawiguda - starodroże DK 51. Wywiodła przy tym, że z brzmienia przepisu art. 10 ust. 5d u.d.p. nie wynika, aby ustawodawca nałożył na informującego obowiązki wskazywania przyczyny zamiaru pozbawienia kategorii danej drogi, informowania o treści takiej uchwały lub ewentualnie przekazania jej projektu do zaopiniowania lub uzgodnienia. Uznała, że organ, stosujący art. 10 ust. 5c u.d.p., w zakresie swego władztwa, jest ograniczony zawartą w art. 6a definicją legalną drogi powiatowej, będącą jedynym kryterium przyznawania statusu drogi powiatowej. Oceniła, że odcinki, objęte zaskarżoną uchwałą, nie spełniają definicji drogi powiatowej, gdyż nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (co potwierdza także załącznik graficzny do tej uchwały), są usytuowane równolegle do powstającej obwodnicy Olsztyna, która zastępuje te odcinki, a ponadto odcinki te nie posiadają numeru. Wskazała, że okoliczność ta ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu do projektu przedmiotowej uchwały Rady Powiatu. Dodała, że z treści przepisu art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na jego podstawie uchwał. Ponadto Rada Powiatu stwierdziła, że z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały jednoznacznie wynika, jakie odcinki dróg zostały pozbawione swej dotychczasowej kategorii drogi powiatowej. Uznała, że ów załącznik zawiera opis pozwalający na zrozumienie treści mapy, są informacje w zakresie oznaczeń poszczególnych linii, w tym jakie linie oznaczają zakres przekazywanych dróg. Podała, że na mapce, stanowiącej ww. załącznik, linie odcinków dróg powiatowych przeznaczonych do pozbawienia kategorii zaznaczono kolorem żółtym, w oparciu o który można w sposób precyzyjny i jednoznaczny wywnioskować, gdzie znajduje się początek i koniec przekazywanego odcinka drogi. Skonstatowała, że stanowi to o zupełnym określeniu przedmiotu uchwały, a zaskarżona uchwała zawiera także odpowiednie uzasadnienie prawne jej podjęcia, gdyż art. 10 ust. 5c i 5d u.d.p. odnosi się do "kaskadowego" tryby przekazywania dróg i taki tryb obejmował zaskarżoną uchwałę. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 25 października 2018 r., pełnomocnik Gminy przedłożyła pełnomocnictwo z dnia 30 czerwca 2015 r. (udzielone przez Wójta Gminy Stawiguda w formie aktu notarialnego), z którego wynika umocowanie Zastępcy Wójta Gminy Stawiguda, który podpisał skargę wniesioną w niniejszej sprawie, do reprezentowania tej Gminy m.in. w postępowaniach sądowych w sprawach własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Wobec wniosku Rady Powiatu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako p.p.s.a.), w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Zastępca Wójta Gminy był uprawniony do wniesienia w imieniu Gminy skargi w niniejszej sprawie na podstawie udzielonego mu przez Wójta Gminy pełnomocnictwa, które zostało przedłożone w dniu 25 października 2018 r. na rozprawie przed tutejszym Sądem. Jak wynika z treści tego pełnomocnictwa obejmuje ono umocowanie do reprezentowania tej Gminy m.in. w postępowaniach sądowych w sprawach własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości. Do tego rodzaju spraw należy zaliczyć także sprawę pozbawienia kategorii drogi powiatowej w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., gdyż na skutek podjęcia przez Radę Powiatu uchwały w tym przedmiocie, ex lege dany odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Tym samym, nieuprawniony jest wniosek o odrzucenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw także wniosek Rady Powiatu o oddalenie skargi wniesionej w tej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola aktów prawa miejscowego, do których należy także zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2018 r. nr XXXIV/319/2018 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej dróg na terenie gminy Stawiguda, podejmowana jest m.in. na skutek skarg wnoszonych na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm. – dalej jako: u.s.p.). W świetle tego przepisu, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Podkreślić jednak należy, że skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest bowiem nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikającego z przepisów prawa materialnego. Skarżący musi więc wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację lub nakłada na niego dodatkowe obowiązki. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi zatem powodować - w dacie wniesienia skargi - następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. W ocenie Sądu, Gmina jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., gdyż zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy, jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez Gminę obowiązków zarządcy drogi. Przechodząc natomiast do kontroli legalności zaskarżonej uchwały zauważyć przede wszystkim należy, że materialnoprawną podstawę jej podjęcia stanowił art. 10 ust. 5c u.d.p. przewidujący tzw. "kaskadowy" tryb przekazywania dróg. W świetle bowiem tego przepisu "Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej". Choć przepis ten nie przewiduje wprost przesłanek pozbawienia odcinka drogi powiatowej kategorii drogi powiatowej, wskazując jedynie na konieczność zachowania proporcjonalnej jego długości do odcinka drogi wojewódzkiej, to nie może budzić wątpliwości, że skorzystanie przez radę powiatu z uprawnienia, statuowanego w tym przepisie, będzie możliwe jedynie wówczas, gdy dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi powiatowej zawartej w art. 6a ust. 1 u.d.p. Zgodnie zaś z art. 6a ust. 1 u.d.p., "do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą". W świetle tego przepisu, ocena, czy dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi powiatowej wymaga zatem pogłębionej analizy zarówno prawnej (w odniesieniu do zawartych w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 definicji drogi krajowej i drogi wojewódzkiej), jak i faktycznej (w odniesieniu do okoliczności istnienia, czy też nie istnienia, za pomocą tej drogi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą). Zdaniem Sądu, wyniki tej analizy powinny być przedstawione w uzasadnieniu do uchwały podjętej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. Jak trafnie podnosi bowiem Gmina, tylko w ten sposób możliwe jest pełne poznanie intencji organu oraz dokonanie kontroli prawidłowości uznania, że zachodzą przesłanki dla skategoryzowania spornych odcinków jako drogi gminne. Za konstatacją o konieczności uzasadnienia rzeczonej uchwały przemawia także fakt, że w oparciu o art. 10 ust. 5c u.d.p., organy kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Nadużycie władztwa w tym obszarze godzi w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Wychodząc natomiast z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, iż wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego - w tym przypadku zaistnienie utraty przez odcinki dróg powiatowych cech uzasadniających taką ich kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały. Trafny jest zatem pogląd Gminy, który znajduje zresztą akceptację także w orzecznictwie sądowym (m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, dostępnym w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych), że choć z treści samego art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. Reasumując, uzasadnienie uchwały, podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., winno wskazywać konkretne okoliczności przemawiające za oceną o braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uznawania go za drogę powiatową, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania. Takiego uzasadnienia nie zawiera jednak zaskarżona uchwała, a braku tego nie może sanować stanowisko Rady Powiatu dotyczące tych zagadnień zawarte w odpowiedzi na skargę, które ponadto jest tylko ogólną oceną, że odcinki, objęte zaskarżoną uchwałą, nie spełniają definicji drogi powiatowej, gdyż nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą (co potwierdza także załącznik graficzny do tej uchwały), są usytuowane równolegle do powstającej obwodnicy Olsztyna, która zastępuje te odcinki, a ponadto odcinki te nie posiadają numeru. Za niewystarczające w tym zakresie uznać należy także odwołanie się przez Radę Powiatu (również w odpowiedzi na skargę), do uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, w którym także jedynie ogólnie stwierdzono, że "na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych Rada Powiatu może pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi o proporcjonalnej długości do odcinka przyjętego od innego zarządcy drogi. Przesłanką do wyznaczenia takiego odcinka drogi jest zasada braku spełnienia definicji drogi powiatowej, co ma miejsce w przedmiotowym przypadku". Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.