II SA/Ol 625/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 25 marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), Wójt Gminy W. odmówił Stowarzyszeniu "[...]" udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej umorzenia lub rozłożenia na raty w latach 2003 - 2009 zobowiązań podatkowych B.R. W uzasadnieniu organ gminy podał, że strona żądała udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Udostępnienie wnioskowanej informacji uzależnione było bowiem od przetworzenia informacji zawartych w rejestrach podatkowych dotyczących umorzeń i odroczeń, poprzez oddzielenie informacji publicznych od tych, które takiego charakteru nie mają oraz od informacji, których udostępnienia strona nie żądała i stworzenie opracowania, w którym zawarte zostałyby żądane informacje. Wójt podał, że wnioskodawca wyjaśnił, iż udzielenie żądanej informacji publicznej uzasadnia szczególnie istotny interes publiczny polegający na tym, że osoby wykazane we wniosku lub ich małżonkowie są osobami publicznymi, a obywatele mają prawo i obowiązek wiedzieć, jakie są podejmowane wobec nich decyzje, ponadto ma na celu podniesienie zaufania obywateli do organów decyzyjnych oraz zwiększenie przejrzystości podejmowanych decyzji, zwłaszcza w sprawach majątkowych. Powyższe argumenty, zdaniem organu, nie były dostateczne, konkretne i precyzyjne, wobec czego odmówił stronie udostępnienia przedmiotowych informacji. W ocenie Wójta, wnioskodawca wykazał bowiem jedynie ogólnikowo relacje, jakie winny być zachowane pomiędzy urzędem a obywatelem, nie wykazał natomiast interesu publicznego związanego z działalnością Stowarzyszenia, pozostającego w związku z przeznaczeniem żądanej informacji. Ponadto organ wskazał, że w celu kontroli majątkowej i dostępu obywateli do informacji o sytuacji majątkowej osób publicznych funkcjonuje instytucja oświadczeń majątkowych składanych przez osoby pełniące funkcje publiczne i ich małżonków. W złożonym odwołaniu Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło, że decyzja Wójta narusza Rekomendację Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich, która gwarantuje równy dostęp do informacji. Stwierdziło, że odmowy dostępu do informacji publicznej nie można uzasadniać tym, że domaga się jego osoba, która nie wykazała specjalnego interesu w tej kwestii. Stowarzyszenie wywiodło, że jego wniosek dotyczył udostępnienia informacji prostej, nie wymagającej przetworzenia. Podniosło, że obowiązujące przepisy obligują organ gminy do posiadania żądanego wykazu. Zarzuciło ponadto, że uzasadnienie decyzji nie odnosi się bezpośrednio do wniosku stowarzyszenia, gdyż wywody tam zawarte odnoszą się do informacji publicznej przetworzonej, a wniosek dotyczył udzielenia informacji publicznej dotyczącej umorzenia lub rozłożenia na raty zobowiązań podatkowych, które nie mają takiego charakteru. Decyzją z dnia 19 maja 2010 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko, że żądanie wnioskodawcy jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem Kolegium, jeżeli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających np. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści nastąpi w procesie przetworzenia informacji publicznej. Udzielenie zaś takiej informacji uzależnione zostało od wykazania zaistnienia przesłanki interesu publicznego. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie mógł wydać żądanej informacji bez podjęcia dodatkowych czynności. Ustalenie umorzonych lub rozłożonych na raty zobowiązań podatkowych w latach 2003-2009 B.R., jak również podanie wysokości umorzonych zobowiązań wraz z uzasadnieniem podjętych decyzji, wiązało się bowiem z koniecznością sięgnięcia do dokumentów źródłowych (decyzji lub rejestrów umorzeniowych lub rozkładających zobowiązania podatkowe na raty za poszczególne lata) i przetworzenia posiadanych informacji. Skoro więc wnioskowano o informację publiczną przetworzoną, niezbędne było występowanie po stronie wnioskodawcy interesu publicznego. Powinność wykazania interesu publicznego spoczywa na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej. Zdaniem organu odwoławczego, przytoczone przez wnioskodawcę motywy miały charakter bardzo ogólny, natomiast zobowiązany był on do określenia okoliczności i faktów pozwalających na przyjęcie, że działa w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie. Biorąc pod uwagę zakres żądanej przez stronę informacji, jak i wykazany cel jej udostępnienia, Kolegium nie znalazło podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie istotna dla interesu publicznego podstawa do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej. Kolegium stwierdziło ponadto, że Europejski Kodeks Dobrej Administracji i Rekomendacja Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich nie stanowią przepisów powszechnie obowiązujących, gdyż nie znajdują się w katalogu źródeł prawa krajowego lub wspólnotowego. Z tego względu nie mogą stanowić podstawy orzekania organów administracji. Wywiodło też, że art. 11 ust 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie pozostaje w związku z przedmiotem postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Podkreśliło, że udostępnienie informacji publicznej w rozpatrywanej sprawie opiera się na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego chybione były zarzuty dotyczące naruszenia przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 19 maja 2009 r. Stowarzyszenie "[...]" wskazało, że informacje, o które zwróciło się, powinny być w Urzędzie Gminy. Podkreśliło, że nie wnioskowało o udzielenie informacji przetworzonej w formie analiz, zestawień lub wyciągów. Skarżące stowarzyszenie wywiodło, że usuwanie danych chronionych, w tym informacji skarbowej i danych osobowych, nie jest czynnością przetwarzającą informację. Nie zgodziło się ponadto z poglądem Kolegium, że podjęcie dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, stanowi o przetworzeniu informacji. Zaznaczyło, że w celu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie zaistniała potrzeba zaangażowania dodatkowych środków osobowych i finansowych. Zdaniem strony skarżącej, żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego nie miało podstawy prawnej. Stowarzyszenie wywiodło też, że skoro ustawa o finansach publicznych przewiduje jawność gospodarki środkami publicznymi, to należało udostępnić informacje dotyczące zarządzania środkami publicznymi, w tym dotyczące umorzenia lub rozłożenia na raty zobowiązań podatkowych, o które wnioskowało. Stwierdziło, że zasady i tryb wnioskowania o udostępnienie informacji dotyczących środków publicznych i ich gospodarowaniem wiążą się z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie "[...]" zwróciło się do Wójta Gminy W. z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej dotyczącej umorzenia lub rozłożenia na raty B.. zobowiązań podatkowych w latach 2003 - 2009. Wskazało, że w przypadku zaistnienia powyższego zdarzenia, wnioskuje o podanie wysokości umorzonych zobowiązań i uzasadnienia podjętych decyzji. Na żądanie organu pierwszej instancji wnioskodawca wyjaśnił, odpowiadając jednocześnie na wezwanie dotyczące 19 złożonych wniosków, że o szczególnym interesie publicznym świadczą następujące okoliczności: - osoby wskazane we wnioskach są osobami publicznymi lub ich współmałżonkowie są osobami publicznymi, dlatego obywatele mają prawo i obowiązek wiedzieć, jakie decyzje podejmowane są wobec nich, zwłaszcza jeśli chodzi o umorzenia należności pieniężnych wobec budżetu gminy; - podniesienie zaufania do organów decyzyjnych; -większa przejrzystość podejmowanych decyzji, zwłaszcza w sprawach majątkowych. W tych okolicznościach, odmówiono wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej, argumentując, że nie wykazał, aby udzielenie wnioskowanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że żądana przez Stowarzyszenie "[...]" informacja jest informacją publiczną. Dotyczy bowiem gospodarowania szeroko rozumianym majątkiem publicznym, a ta kategoria spraw została wymieniona w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia czy żądana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, wymagającą zaistnienia przesłanki udostępnienia w zakresie "szczególnie istotnym dla interesu publicznego", czy też informację prostą, dostępną dla każdego, niezależnie od istnienia interesu publicznego. Przypomnieć należy, że informacją publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "ustawa") jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. W art. 3 ust. 1 ustawy skonkretyzowano katalog uprawnień przysługujących zainteresowanemu dostępem do informacji publicznej. Przewidziano tam, że prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego (pkt 1), wglądu do dokumentów urzędowych (pkt 2) oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3). Z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że w odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia, ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej przetworzonej jest bowiem możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczyć należy, że ustawa nie definiuje ani pojęcia informacji przetworzonej, ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać zakres, w jakim jej udostępnienie miałoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądów i w doktrynie przyjmuje się, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Uznano, że np. samo usunięcie danych podlegających ochronie (np. danych osobowych) nie powoduje, że staje się ona informacją przetworzoną. Natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, tj.: analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (tak w wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1727/09, dostępnym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Stowarzyszenie zwracając się o udzielnie informacji publicznej dotyczącej umorzenia lub rozłożenia na raty B.R. zobowiązań podatkowych, w latach 2003- 2009, wskazało, że w przypadku zaistnienia powyższego, wnioskuje o podanie wysokości umorzonych zobowiązań z uzasadnieniem podjętych decyzji. Zdaniem Sądu, brak precyzji powyższego wniosku uniemożliwia jednoznaczną ocenę czy wnioskodawca domaga się np. kopii wydanych w latach 2003 - 2009 decyzji w sprawach umorzenia lub rozłożenia na raty B.R. zobowiązań podatkowych, czy też zadośćuczynienie wnioskowi wymaga sporządzenia wyciągu z takich decyzji, zawierającego kwoty udzielnych ulg z ogólnym tylko powołaniem się na przesłanki ich zastosowania. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie bowiem czy udzielenie odpowiedzi na wniosek miało polegać na udostępnieniu danych, które organ już posiadał (jak to podnosi skarżące stowarzyszenie), czy też dane te organ musiał dopiero uzyskać poprzez np. analizę dokumentów źródłowych (rejestrów, decyzji, itp.), wyszukiwanie informacji i następnie selekcjonowanie uzyskanych danych, umożliwiłoby ocenę czy żądana informacja publiczna miała charakter informacji prostej, czy też przetworzonej. Przy czym za "przetworzenie" informacji, nie można uznać samego faktu wyszukania w rejestrach podatkowych informacji odnoszących się do osoby wskazanej we wniosku. Wskazać należy, że wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień, gdyż o charakterze pisma decyduje wyłącznie strona, a organ administracji w razie wątpliwości ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz z art. 9 K.p.a., przewidującego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a. jedynie wówczas, gdy wniosek dotyczy informacji prostej. Mają one natomiast zastosowanie w sytuacji, gdy wymaga ona przetworzenia lub gdy sprawa kończy się decyzją odmowną. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, LEX 544497). Organ pierwszej instancji powinien był więc wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, a po uzyskaniu stosownych wyjaśnień, podjąć dalsze działania. Bezsporne ustalenie, że wnioskodawca domaga się dostępu do informacji przetworzonej wymagałoby następnie przeanalizowania czy udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podmioty udzielające informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, przed udostępnieniem tej informacji muszą bowiem ustalić i rozważyć czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ocena tej "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy bowiem do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 352/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, iż "prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego", nie wskazał, wbrew stanowisku organów obu instancji, że to wyłącznie wnioskodawca ma obowiązek wykazania istnienia omawianej przesłanki. Zatem, niezależnie od argumentacji podniesionej przez wnioskodawcę, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien zbadać czy udzielenie wnioskowanej informacji publicznej nie byłoby, w określonym we wniosku zakresie, szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślić przy tym należy, że przez użycie słów "szczególnie istotne", prawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było "istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono "szczególnie istotne". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, ustali z udziałem wnioskodawcy kwestię charakteru objętej wnioskiem informacji publicznej. W przypadku ustalenia, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, konieczne będzie zbadanie występowania przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym celu organ, poza argumentacją zawartą we wniosku, przeanalizuje m.in. cele Stowarzyszenia "[...]" określone w jego statucie. W zależności od wyniku tych ustaleń, podejmie dalsze czynności, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.