II SA/Ol 627/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skarg B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Przedsiębiorstwa W. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] w przedmiocie rezerwatu przyrody "Jezioro Długie" oddala skargi. B Sp. z o.o. z siedzibą w W., Przedsiębiorstwo Z (dalej: "strona skarżąca") oraz Fundacja P z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ", "organ") z dnia [...] 2025 r. w sprawie rezerwatu przyrody "J" (Dz.Urz. Woj.Warm.-Mazur. z 2025 r., poz. [...]) – dalej: "zarządzenie". Zarządzeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza gdy w toku postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia został podniesiony fakt, iż organ nie zgromadził dokumentacji specjalistycznej mającej na celu wykazanie zasadności utworzenia ww. rezerwatu przyrody oraz rozszerzenia jego otuliny; 2. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia w sposób pozbawiony prokonstytucyjnej wykładni przepisów ochrony przyrody i zasad proporcjonalności, w szczególności przez utworzenie ww. rezerwatu przyrody oraz rozszerzenie jego otuliny o nieruchomości o znacznej wartości wyłącznie na hipotetycznej możliwości naruszenia stanu przyrody, bez rzetelnego uzasadnienia dowodowego, a także bez wyważenia konstytucyjnie chronionego prawa własności strony skarżącej oraz celu ochrony przyrody, co narusza zasadę zaufania do władzy publicznej i przewidywalności działania organów administracji; 3. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 85 § 1 k.p.a., bowiem stanowisko strony skarżącej, będącej przeciwnikiem tworzenia Rezerwatu oraz rozszerzenia jego otuliny, w istocie nie zostało dostrzeżone i nie spotkało się z jakimkolwiek omówieniem w treści skarżonego zarządzenia. Organ nie podjął się również przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co, w ocenie strony skarżącej, bezsprzecznie przyczyniłoby się do zapewnienia przyspieszenia i uproszczenia postępowania, pozwalając na wydanie trafnego rozstrzygnięcia; 4. art. 13 ust. 1 -3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.) – dalej: "u.o.p.", gdyż organ nie zweryfikował przesłanek warunkujących utworzenie ww. rezerwatu przyrody oraz rozszerzenie jego otuliny, działania te nie zostały poprzedzone wymaganymi przez ustawodawcę opracowaniami specjalistycznymi, analizami terenowymi ani dokumentacją naukową potwierdzającą spełnienie przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 i 3 u.o.p. W szczególności brak jest jednoznacznych dowodów na występowanie gatunku [...], który miałby stanowić podstawę ochrony rezerwatowej, a także nie przedstawiono uzasadnienia dla objęcia otuliną terenów leśnych i rolnych niezwiązanych bezpośrednio z ochroną tego gatunku; 5. art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p. poprzez celowe pominięcie procedury wywłaszczeniowej oraz naruszenie istoty prawa własności chronionego Konstytucją RP poprzez wprowadzenie ograniczeń właściwych rezerwatowi bez formalnego objęcia nieruchomości tym statusem i bez zapewnienia właścicielom stosownego odszkodowania. Organ, wydając zaskarżone zarządzenie, nie uzyskał zgody strony skarżącej ani nie wszczął postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.p., ograniczył zakres korzystania z nieruchomości do strefy otuliny, co stanowiło obejście procedur ustawowych. W wyniku tej arbitralnej decyzji strona skarżąca utraciła możliwość eksploatacji złoża [...], ponosząc szkodę finansową szacowaną na około [...] zł; 6. art. 125 ust. 1 w zw. z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.) – dalej: "p.o.ś.", poprzez niezapewnienie warunków racjonalnej gospodarki zasobami udokumentowanego złoża kopaliny i zablokowaniu możliwości jego przyszłej eksploatacji, pomimo ustawowego obowiązku uwzględnienia w wydawanym zarządzeniu informacji o występowaniu złóż kopalin na nieruchomościach strony skarżącej; 7. art. 8 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów art. 2 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, bowiem tryb i sposób procedowania oraz pośpiech organu w związku z wydaniem zarządzenia dowodzą całkowitego lekceważenie społeczności lokalnej oraz działających organizacji społecznych. W skardze wyjaśniano, że B Sp. z o.o. oraz Przedsiębiorstwo Z są właścicielami działek, które zostały objęte otuliną rezerwatu przyrody, co skutkuje ograniczeniem prawa własności oraz możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności eksploatacji udokumentowanych złóż [...]. Dodatkowo wskazali, iż decyzją Marszałka Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. udzielono B Sp. z o.o. koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża [...] na działkach znajdujących się obecnie w otulinie. Z kolei Fundacja wskazała, że jej celem statutowym jest m.in. ochrona środowiska, ochrona praw człowieka. Zdaniem Fundacji, posiada ona interes prawny w sprawie, bowiem jej działalność statutowa obejmuje monitorowanie prawidłowości stosowania przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz ochronę lokalnych mieszkańców i właścicieli przed wadliwymi aktami prawnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego u strony skarżącej, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał argumenty podniesione w skardze. Z kolei pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Ol 627/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Fundacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast stosownie do art. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] 2025 r. w sprawie rezerwatu przyrody "J" W pierwszej kolejności wskazać należy, że RDOŚ jest organem niezespolonej administracji rządowej, zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 428, dalej: "u.w."). Stosownie do art. 63 ust. 1 u.w., skarga do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego organu niezespolonej administracji rządowej przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Norma zawarta w ww. przepisie przyznaje legitymację skargową zatem tylko tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wobec tego w pierwszej kolejności należało ocenić, czy strona skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi, co wymagało rozważenia zaistnienia naruszenia jej interesu prawnego przez zaskarżone zarządzenie. Nie jest w sprawie sporne, iż nieruchomości stanowiące własność strony skarżącej położne są w granicach otuliny rezerwatu, ustanowionego zaskarżonym aktem. Definicja ustawowa otuliny zawarta została w art. 5 pkt 14 u.o.p., zgodnie z którą otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Ani w wymienionej ustawie, ani w zaskarżonym zarządzeniu nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych. Nie wyłącza to jednak istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Fakt ustanowienia otuliny jest bowiem związany z konsekwencjami prawnymi mającymi wpływ na zakres uprawnień właściciela nieruchomości, wynikających z innych ustaw (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 795/23, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przykładowo zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunkach zabudowy wydawane są po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów u.o.p. Ponadto, stosownie do art. 13 ust. 3a u.o.p., projekty planów ogólnych gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw, w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatu przyrody. Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że stronie skarżącej przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie, bowiem skutkuje ono wprowadzeniem ograniczeń na terenie nieruchomości strony wynikających z ustanowienia rezerwatu oraz funkcji ochronnej otaczającej go otuliny. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia należy zauważyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p. rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi, a na obszarach graniczących z rezerwatem przyrody może być wyznaczona otulina. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem właściwym w sprawie lokalizacji rezerwatu, w myśl art. 13 ust. 3 o.u.p. tworzy on tą formę ochrony przyrody, uznając że określony obszar odznacza się wartościami o jakich mowa w art. 13 ust. 1 o.u.p. Strona skarżąca we wniesionej skardze kwestionuje utworzenia rezerwatu, jak i zasadność ustanowienia na jej nieruchomościach otaczającej go otuliny. Z kwestionowanego zarządzenia wynika, że celem ochrony przyrody w rezerwacie jest ochrona kompleksu ekosystemów hydrogenicznych oraz leśnych o cechach naturalnych wraz z charakterystycznymi gatunkami roślin i zwierząt, w szczególności populacji [...]. Rezerwat został utworzony na powierzchni 346,95 ha, a otulina rezerwatu posiada powierzchnię 119,12 ha. W ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wprowadzone ograniczenie zostało przewidziane w ustawie – prawie ochrony środowiska i jest ono konieczne dla ochrony środowiska. Ustawa o ochronie przyrody jest jednym z tych aktów, które w ślad za art. 31 Konstytucji RP ustanawiają lub pozwalają na ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska (przyrody). W szczególności chodzi tu o zapewnienie ochrony środowiska (przyrody) kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (jak w art. 5 Konstytucji RP). Taka potrzeba dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego. Trzeba mieć na względzie, że przy wydawaniu zarządzenia należało rozważyć z jednej strony interes właścicieli nieruchomości na obszarze objętym regulacją a z drugiej strony interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody, środowiska i zdrowia mieszkańców gminy. Środowisko i otaczająca przyroda jest bowiem dobrem wspólnym, a ich ochrona jest celem publicznym. W tej sytuacji koniecznością było uwzględnienie interesu społecznego i istotnego celu chronionego. RDOŚ nie wykroczył poza upoważnienie ustawowe i nie działał dowolnie. Ustanowiona otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z rezerwatem, została ona wyznaczona dla rezerwatu w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, mogącymi wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami rezerwatu. Wprowadzone zaskarżonym zarządzeniem ograniczenia należy ocenić jako przydatne i konieczne dla celu ochrony przyrody. Tym bardziej, że również z dołączonego przez stronę skarżącą do skargi Sprawozdania z inwentaryzacji szaty roślinnej wykonanej dla projektowanej [...] wynika, iż postępująca eutrofizacja w jeziora [...] może być przyczyną stopniowego zanikania [...] (s. 23 opracowania). Należy podkreślić, że swoboda działalności gospodarczej, podobnie jak prawo własności, mimo fundamentalnego znaczenia i ochrony konstytucyjnej, nie stanowi wartości absolutnej. Ochrona środowiska jest jedną z innych podstawowych wartości, które umożliwiają wprowadzenie ograniczeń w zakresie wolności gospodarczej. W ocenie Sądu, organowi nie można zarzucić ograniczenia prawa własności strony skarżącej w sposób niezasadny z punktu widzenia potrzeb ochrony środowiska lub nieproporcjonalny w stosunku do uprawnień właściciela nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że naruszenie praw strony skarżącej wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego zostało dokonane zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, przewidującą formę ochrony przyrody jaką jest ustanowienie rezerwatu i jego otuliny, w sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów Konstytucji w zakresie ochrony prawa własności. Za niezasadny należny również uznać zarzut naruszenia przepisów k.p.a. w trakcie wydawania przez RDOŚ zaskarżonego zarządzenia, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 85 § 1 k.p.a. Przepisy te nie są bowiem stosowane podczas wydawania przez organy aktów prawa miejscowego. Sąd nie podzielił także stanowiska strony skarżącej co do naruszenia art. 13 ust. 1-3 u.o.p. poprzez niezweryfikowanie przez organ przesłanek warunkujących utworzenie ww. rezerwatu przyrody oraz rozszerzenie jego otuliny. Wskazać bowiem należy, iż z regulacji zawartych w art. 13 ust. 1-3 u.o.p. nie wynika, aby przed utworzeniem rezerwatu czy też jego otuliny należało przeprowadzić analizę terenową, czy zgromadzić opracowania specjalistyczne oraz dokumentację naukową, jak wskazuje strona skarżąca. Mimo to, w odpowiedzi na skargę RDOŚ wyjaśnił, iż ustanowienie przedmiotowego rezerwatu przyrody powstało w oparciu o dane zgromadzone w ramach prac prowadzonych przez Wojewódzkie Zespoły Specjalistyczne podczas wyznaczania granic obszarów Natura 2000 (stosowne opracowania zostały załączone do odpowiedzi na skargę na płycie CD). Poza tym projekt zaskarżonego zarządzenia został pozytywnie zaopiniowany [...] 2025 r. przez Regionalną Radę Ochrony Przyrody. RDOŚ wyjaśnił również w uzasadnieniu zarządzenia, że konieczność objęcia ochroną rezerwatu gatunku [...] wynika z licznych opracowań, w których wielokrotnie wskazywano na obecność tego gatunku na terenie rezerwatu (także z przedstawionego przez stronę skarżącą Sprawozdania z inwentaryzacji szaty roślinnej). Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p. poprzez celowe pominięcie procedury wywłaszczeniowej oraz naruszenie istoty prawa własności chronionego Konstytucją RP poprzez wprowadzenie ograniczeń właściwych rezerwatowi. Przepisy te dotyczą bowiem m.in. powiększenia rezerwatu przyrody, tymczasem zaskarżonym rozstrzygnięciem powiększono jedynie obszar otuliny rezerwatu, która to otulina objęła działki skarżących. Działki te nie znalazły się natomiast w samym rezerwacie. Granice rezerwatu nie uległy powiększeniu, a nieznaczna zmiana powierzchni wynikała jedynie z innego sposobu jej wyliczenia (uzasadnienie do zaskarżonego zarządzenia). Nie można również uznać, aby doszło do naruszenia art. 125 ust. 1 w zw. z art. 126 ust. 1 p.o.ś., poprzez niezapewnienie warunków racjonalnej gospodarki zasobami udokumentowanego złoża kopaliny i zablokowaniu możliwości jego przyszłej eksploatacji. Zgodnie z art. 125 ust. 1 p.o.ś., złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Z kolei art. 126 ust. 1 p.o.ś. stanowi, iż eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Przepisy art. 125 i art. 126 p.o.ś. zawierają zatem podstawowe zasady ochrony takich elementów środowiska, jak kopaliny. Nie oznacza to jednak, jak twierdzi strona skarżąca, iż powyższe przepisy nakładają na RDOŚ obowiązek zamieszczenia w zarządzeniu dotyczącym ustanowienia otuliny informacji o występowaniu złóż kopalin na nieruchomościach objętych otuliną. Samo zarządzenie nie uniemożliwia przyszłej eksploatacji kopalin. W niniejszym postępowaniu sąd nie mógł badać wcześniejszych zarządzeń wydanych przez organ w sprawie utworzenia rezerwatu. Zarządzenia te znajdują się bowiem poza granicami niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Zarządzenie te skarżący mogą ewentualnie kwestionować poprzez wniesienie skarg na te akty prawa miejscowego. Organ nie mógł też naruszyć przepisów art. 2 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, poprzez tryb i sposób procedowania oraz pośpiech w związku z wydaniem zarządzenia. Organ bowiem nie stosował tych przepisów. Ponadto rezerwat przyrody został ustanowiony na tym terenie dużo wcześniej, a obecne zarządzenie zmienia głównie cele ochrony rezerwatu i powiększa jego otulinę. Organ przed wydaniem zarządzenia uzyskał stosowne opinie (w tym dotyczącą powiększenia otuliny rezerwatu), opierał się na odpowiednio wcześniej zgromadzonych opracowaniach, trudno więc zarzucać pośpiech podczas procedowania nad zaskarżonym aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na względzie sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.