II SA/Ol 627/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji P. z siedzibą w W. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] w przedmiocie rezerwatu przyrody "Jezioro Długie" postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić Fundacji P. z siedzibą w W. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. B Sp. z o.o. z siedzibą w W., Przedsiębiorstwo Z oraz Fundacja P z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ", "organ") z dnia [...] r. w sprawie rezerwatu przyrody "J." (Dz.Urz. Woj.Warm.-Mazur. [...]) – dalej: "zarządzenie". Zarządzeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza gdy w toku postępowania w przedmiocie wydania zarządzenia został podniesiony fakt, iż organ nie zgromadził dokumentacji specjalistycznej mającej na celu wykazanie zasadności utworzenia ww. rezerwatu przyrody oraz rozszerzenia jego otuliny; 2. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia w sposób pozbawiony prokonstytucyjnej wykładni przepisów ochrony przyrody i zasad proporcjonalności, w szczególności przez utworzenie ww. rezerwatu przyrody oraz rozszerzenie jego otuliny o nieruchomości o znacznej wartości wyłącznie na hipotetycznej możliwości naruszenia stanu przyrody, bez rzetelnego uzasadnienia dowodowego, a także bez wyważenia konstytucyjnie chronionego prawa własności strony skarżącej oraz celu ochrony przyrody, co narusza zasadę zaufania do władzy publicznej i przewidywalności działania organów administracji; 3. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 85 § 1 k.p.a., bowiem stanowisko strony skarżącej, będącej przeciwnikiem tworzenia Rezerwatu oraz rozszerzenia jego otuliny, w istocie nie zostało dostrzeżone i nie spotkało się z jakimkolwiek omówieniem w treści skarżonego zarządzenia. Organ nie podjął się również przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co, w ocenie strony skarżącej, bezsprzecznie przyczyniłoby się do zapewnienia przyspieszenia i uproszczenia postępowania, pozwalając na wydanie trafnego rozstrzygnięcia; 4. art. 13 ust. 1 -3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.) – dalej: "u.o.p.", gdyż organ nie zweryfikował przesłanek warunkujących utworzenie ww. rezerwatu przyrody oraz rozszerzenie jego otuliny, działania te nie zostały poprzedzone wymaganymi przez ustawodawcę opracowaniami specjalistycznymi, analizami terenowymi ani dokumentacją naukową potwierdzającą spełnienie przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 i 3 u.o.p. W szczególności brak jest jednoznacznych dowodów na występowanie gatunku poryblin jeziorny, który miałby stanowić podstawę ochrony rezerwatowej, a także nie przedstawiono uzasadnienia dla objęcia otuliną terenów leśnych i rolnych niezwiązanych bezpośrednio z ochroną tego gatunku; 5. art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p. poprzez celowe pominięcie procedury wywłaszczeniowej oraz naruszenie istoty prawa własności chronionego Konstytucją RP poprzez wprowadzenie ograniczeń właściwych rezerwatowi bez formalnego objęcia nieruchomości tym statusem i bez zapewnienia właścicielom stosownego odszkodowania. Organ, wydając zaskarżone zarządzenie, nie uzyskał zgody strony skarżącej ani nie wszczął postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.p., ograniczył zakres korzystania z nieruchomości do strefy otuliny, co stanowiło obejście procedur ustawowych. W wyniku tej arbitralnej decyzji strona skarżąca utraciła możliwość eksploatacji złoża [...], ponosząc szkodę finansową szacowaną na około [...] zł; 6. art. 125 ust. 1 w zw. z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.) – dalej: "p.o.ś.", poprzez niezapewnienie warunków racjonalnej gospodarki zasobami udokumentowanego złoża kopaliny i zablokowaniu możliwości jego przyszłej eksploatacji, pomimo ustawowego obowiązku uwzględnienia w wydawanym zarządzeniu informacji o występowaniu złóż kopalin na nieruchomościach strony skarżącej; 7. art. 8 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz przepisów art. 2 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, bowiem tryb i sposób procedowania oraz pośpiech organu w związku z wydaniem zarządzenia dowodzą całkowitego lekceważenie społeczności lokalnej oraz działających organizacji społecznych. W skardze wyjaśniano, że B Sp. z o.o. oraz Przedsiębiorstwo Z są właścicielami działek, które zostały objęte otuliną rezerwatu przyrody, co skutkuje ograniczeniem prawa własności oraz możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, w szczególności eksploatacji udokumentowanych złóż [...]. Dodatkowo wskazali, iż decyzją Marszałka Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. udzielono B Sp. z o.o. koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża [...] na działkach znajdujących się obecnie w otulinie. Z kolei Fundacja wskazała, że jej celem statutowym jest m.in. ochrona środowiska, ochrona praw człowieka. Zdaniem Fundacji, posiada ona interes prawny w sprawie, bowiem jej działalność statutowa obejmuje monitorowanie prawidłowości stosowania przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz ochronę lokalnych mieszkańców i właścicieli przed wadliwymi aktami prawnymi. Ponadto Fundacja podniosła, że brała udział w toku postępowania w przedmiocie wydania skarżonego aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego u strony skarżącej, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Skargi B Sp. z o.o. z siedzibą w W. i Przedsiębiorstwa Z z uwagi na wykazanie przez te podmioty naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zostały rozpoznane odrębnym orzeczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga Fundacji podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast stosownie do art. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] r. w sprawie rezerwatu przyrody "J.". W pierwszej kolejności wskazać należy, że RDOŚ jest organem niezespolonej administracji rządowej, zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 428, dalej: "u.w."). Stosownie do art. 63 ust. 1 u.w., skarga do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego organu niezespolonej administracji rządowej przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Norma zawarta w ww. przepisie przyznaje legitymację skargową zatem tylko tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wobec tego w pierwszej kolejności należało ocenić, czy strona skarżąca jest legitymowany do wniesienia skargi, co wymagało rozważenia zaistnienia naruszenia jej interesu prawnego przez zaskarżone zarządzenie. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do inicjowania przez Fundację skutecznej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza, aby jedynie statutowa działalność stanowiła o naruszeniu interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1919/10, CBOSA), a zatem sam fakt, że Fundacja ma w zakresie swojej działalności m.in. monitorowanie prawidłowości stosowania przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz ochronę lokalnych mieszkańców i właścicieli przed wadliwymi aktami prawnymi nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia RDOŚ. Zdaniem Sądu, Fundacja wnosząc skargę na zarządzenie RDOŚ powinna wykazać, że ww. akt naruszył jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie zaistniałe w dacie wniesienia skargi. Należy zauważyć, że obowiązujące przepisy prawa przy wniesieniu skargi w trybie art. 63 ust. 1 u.w. nie przyznają organizacjom społecznym uprawnienia do złożenia skargi w związku z zakresem statutowej działalności takich podmiotów, lecz wymagają wykazania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone wydanym aktem. Podkreślić należy, że choć w niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na treść swojego statutu, to zaskarżone zarządzenie nie dotyczy stricte działalności statutowej Fundacji, ponieważ nie ma wpływu na sposób jej funkcjonowania. Należy pamiętać, że postanowienia statutu mają ten skutek, że wyznaczają prawną formę działalności danego podmiotu, a w tego rodzaju działalność w żadnym wypadku nie ingeruje zaskarżone zarządzenie. Dlatego na poziomie argumentacji odnoszącej się do działalności statutowej Fundacji w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu indywidulanego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżonym zarządzeniem (por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., II OSK 2435/23, CBOSA). Dlatego też należy przyjąć, że nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyłącznie istnienie powiązania przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego. Wynika to z konstrukcji skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., która nie ma charakteru skargi powszechnej i nie może być wnoszona w imieniu bliżej nieokreślonej grupy osób i wyłącznie w interesie publicznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 171/10, CBOSA, ONSAiWSA z 2012 r. nr 1 poz. 7). Ponadto wyjaśnić trzeba, że w ustawie z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten nie może stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż w przypadku aktów, których dotyczy powołany przepis, nie można mówić o tym, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1558/17). Dodatkowo wskazać trzeba, że "kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym została przez ustawodawcę wyraźnie określona w art. 101 ust. 1 i 2a tej ustawy. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 31 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2001 r., sygn. akt II SA 138/01). Jeżeli przepisy art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., to związki zawodowe i inne organizacje społeczne nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., sygn.. akt II OSK 2334/11). Podobnie w wyroku z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1276/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "to, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. Jeżeli skarżące Stowarzyszenie uważa, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, to może zwrócić się do organu nadzoru lub prokuratora o dokonanie kontroli jej legalności i ewentualnie o podjęcie kroków prawnych zmierzających do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Powyższe orzecznictwo dotyczy wprawdzie przepisów ustaw regulujących wniesienie skargi na uchwały i zarządzenie podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, niemniej jednak z uwagi na treść art. 63 ust. 1 u.w. wnioski płynące z przytoczonych orzeczeń mają zastosowanie także w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji postanowienia).