II SA/Ol 628/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę 680 złotych (słownie: sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka A wystąpiła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "[...]", gmina "[...]" nr działki "[...]" w celu zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie linii kablowej SN 15 kV oraz demontażu linii napowietrznej SN 15 kV oraz przebudowie istniejącej BOLD słupowej stacji transformatorowej. Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie objętym wnioskiem, z uwagi na to, że planowana inwestycja nie jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia "[...]" Wojewoda "[...]" utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, iż planowana inwestycja nie została ujęta w załączniku graficznym stanowiącym integralną część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść tego planu jak i wyrys z niego nie określają precyzyjnie, iż działka nr "[...]" jest przeznaczona pod budowę infrastruktury. Wskazał, iż przedmiotowa działka jest położona na terenach oznaczonych symbolem 3F.38.RM, dla której częściowo określona jest funkcja tereny zabudowy zagrodowej, częściowo tereny lasów o symbolu 3F.34.ZL oraz częściowo tereny mieszkalno-usługowe o symbolu 3F.30.MU. Zapisy ustaleń ogólnych i szczegółowych tego planu nie przewidują możliwości budowy linii kablowej SN 15 kV oraz demontażu linii napowietrznej SN 15 kV i przebudowy istniejącej BOLD słupowej stacji transformatorowej w strefach, w których bezpośrednio położona jest nieruchomość. Co prawda w § 18 ustaleń ogólnych dopuszcza się zaopatrzenie w energię elektryczną poprzez likwidację istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych 15 kV oraz nasłupowych stacji transformatorowych i zastąpienie ich liniami kablowymi prowadzonymi w liniach rozgraniczających istniejących i planowanych układów komunikacyjnych, to jednak na rysunku planu brak jest wskazania przebiegu przez działkę nr "[...]" sieci elektroenergetycznej. Rysunek planu nie przewiduje przebiegu przez tą nieruchomość linii energetycznej 15 kV. Linii takiej nie przewidują również szczegółowe ustalenia odnoszące się bezpośrednio do stref, w ramach których położona jest nieruchomość. W wywiedzionej skardze pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie art. 124 ust. 1, 2, i 8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.g.n., poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewłaściwej ocenie materiału dowodowego. W ocenie skarżącej, przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. § 18, określający zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, daje możliwość zaopatrzenia w energię elektryczną poprzez likwidację istniejących napowietrznych 15 kV oraz słupowych stacji transformatorowych i zastąpienie ich liniami kablowymi. Miejscowe plany określają przeznaczenie terenów, a nie działek. Działka jest pojęciem używanym w ewidencji gruntów i budynków. Pojęcie działki ewidencyjnej nie pokrywa się z pojęciem nieruchomości. Przepisy ustawy ani planu nie nakazują zindywidualizowania inwestycji w załączniku graficznym, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2014 r., w sprawie I OSK 537/13. Treść planu nie może przesądzać o trasie przebiegu infrastruktury przesyłowej. Nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. W szczególności wymóg taki nie wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy, w którym jest mowa jedynie o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej, a nie dokładnym wskazaniu o jakie i dokładnie gdzie inwestycje infrastrukturalne chodzi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 2 lutego 2018 r., sygn. II SA/GI 1150/17). W odpowiedzi na skargę, nosząc o jej oddalenie, Wojewoda podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania – E.M. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, iż przewody można ułożyć w pasie drogi, która biegnie wzdłuż granicy jej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, a w związku z tym ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przesłankami warunkującym wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1903/15, orzeczenia.nsa. gov.pl). Zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z "[...]", zwanego dalej Planem, działka objęta wnioskiem położona jest na terenach oznaczonych symbolem 3F.38.RM, dla której częściowo określona jest funkcja "tereny zabudowy zagrodowej", częściowo "tereny lasów" o symbolu 3F.34.ZL oraz częściowo "tereny mieszkalno-usługowe" o symbolu 3F.30.MU (§ 35, 37 i 39). Plan zawiera ustalenia ogólne - obowiązujące na całym obszarze oraz ustalenia szczegółowe - dla poszczególnych terenów elementarnych (§ 5 ust. 1). Dla terenów elementarnych, wydzielonych liniami rozgraniczającymi, w planie określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej (§ 5 ust. 2 pkt 11 Planu). Tylko symbol "E" znamionuje teren urządzeń zaopatrzenia w energię elektryczną/teren stacji transformatorowej (§ 6 pkt 13 lit. b Planu). Regulacja Planu w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych nie porusza problematyki infrastruktury energetycznej (§ 12), a przecież rzeczą niezaprzeczalną jest to, że tereny objęte planem tj. ich właściciele muszą mieć możliwość korzystania z energii elektrycznej. W tej sytuacji nie można mieć wątpliwości, że unormowanie § 18 ust. 1 Planu dotyczące lokalizacji infrastruktury technicznej, dotyczy również sieci energetycznej. Tym samym na całym terenie objętym planem dopuszcza się jej budowę, przebudowę i rozbudowę : a) w liniach rozgraniczających dróg, dojazdów, przejść i ciągów pieszych i rowerowych, za wyjątkiem drogi oznaczonej jako KD.Z.01, b) w pasach wyznaczonych przez nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone na rysunku planu oraz na innych terenach i obiektach wynikających z lokalizacji uzgodnionych na etapie projektowania. Ustęp 1 § 18 stanowi ogólne założenia możliwości lokalizacji linii przesyłowych uszczegółowienie tych zasad nastąpiło w ust. 6 powyższego paragrafu, który stanowi że: 1/ do obsługi terenu objętego planem obowiązuje rozbudowa linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15kV oraz budowa nowych stacji transformatorowych lub przebudowa istniejących, w zakresie wynikającym z potrzeb odbiorców energii elektrycznej; 2/ dopuszcza się likwidację istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych 15kV oraz nasłupowych stacji transformatorowych i zastąpienie ich liniami kablowymi w liniach rozgraniczających istniejących i planowanych układów komunikacyjnych; 3/ obowiązuje rozbudowa sieci i urządzeń przesyłu energii elektrycznej w zakresie niezbędnym do zaopatrzenia w energię elektryczną zabudowy na całym terenie opracowania; 4/ dopuszcza się budowę nowych stacji transformatorowych poza wyznaczonymi w planie, o ile będzie to wynikało z potrzeb odbiorców energii elektrycznej. Powyższe unormowania planu są ogólne, ale jednocześnie szczegółowe gdyż praktycznie na całym terenie objętym planem dopuszczają przebudowę istniejących linii i ich modernizację jeżeli wynika to z potrzeb odbiorców energii elektrycznej. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącej dotyczył realizacji inwestycji ( na długości 5 metrów) polegającej na budowie linii kablowej SN 15 kV oraz demontażu linii napowietrznej SN 15 kV oraz przebudowie istniejącej BOLD słupowej stacji transformatorowej. Trudno byłoby zaprzeczyć, że § 18 ust. 6 pkt 2 planu nie normuje sytuacji identycznej z tą jakiej dotyczy wniosek. Modernizacja transformatora i zastąpienie linii napowietrznej kablową jest dopuszczalna w świetle ustaleń planu, jest ona również korzystna z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, bo linia napowietrzna zastąpiona zostanie podziemną. W takich uwarunkowaniach nie znajduje uzasadnienia stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym w planie miejscowym, obejmującym przedmiotową nieruchomość brak jest zapisów o przebiegu linii energetycznej. Wniosku takiego nie można wyprowadzać tylko z faktu, że nie przewiduje tego część graficzna planu, pamiętać bowiem należy, że na nieruchomości będącej własnością uczestników postępowania znajduje się obecnie stacja transformatorowa i przebiega nad nią linia napowietrzna, a pomimo tego nie ma ich w części graficznej planu. Nadto zgodzić się trzeba z przywołanym przez skarżącą stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nie jest konieczne w każdym przypadku zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Tak rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Ani w punkcie 1 ani w punkcie 10 ustępu 2 art. 15 tej ustawy ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej", nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną ( por. wyrok NSA z 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13). Wobec powyższego istotne w niniejszej sprawie jest to, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się już infrastruktura przesyłowa, a inwestycja, której dotyczy wniosek, ogranicza się tylko do jej modernizacji, polegającej na wymianie 5 metrów linii średniego napięcia z napowietrznej na kablową (podziemną) i przebudowie słupowej stacji transformatorowej (wprowadzeniu linii kablowej na słup stacji wraz z montażem dodatkowych konstrukcji wsporczych dla kabla), a przebudowywana linia elektroenergetyczna SN 15 kV służy zaopatrzeniu w energię elektryczną okolicznych mieszkańców. W tej sytuacji w ocenie sądu orzekającego w sprawie w szczegółowych ustaleniach odnoszących się bezpośrednio do poszczególnych stref, w ramach których położona jest nieruchomość nie musiały dopuszczać możliwości umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w formie urządzeń podziemnych o znaczeniu służącym zaspokojeniu potrzeb odbiorców. Należy jednak zauważyć, że § 37 ust. 3 pkt 3 Planu dopuszcza sytuowanie na terenie 3F.34.ZL urządzeń infrastruktury technicznej w formie urządzeń podziemnych. Reasumując, w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, że Plan nie przewiduje możliwości realizacji zamierzonej inwestycji na nieruchomości uczestników postępowania. Z tego powodu należało uchylić decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ orzekający winien ustalić ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z ustaleniami Planu. Przy wydawaniu decyzji należy pamiętać, że art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności do nieruchomości, a orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna opowiadają się za dołączaniem do decyzji mapy ewidencyjnej z naniesieniem przebiegu urządzeń. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 211 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) w pkt II wyroku.