II SA/Ol 629/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. J. – J. i L. J. – J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia orzeczenia technicznego nadbudowy domu oddala skargę UZASADNIENIE: Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), którym organ ten nałożył na właścicieli nieruchomości – Z.J. i L.J. obowiązek dostarczenia, w zakreślonym terminie, orzeczenia technicznego nadbudowy domu jednorodzinnego o dach spadzisty z poddaszem mieszkalnym wraz z modernizacją układu funkcjonalnego budynku przy ulicy "[...]". W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, iż inwestorzy wykonali roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność została stwierdzona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006 r. Obecnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie w przedmiocie nadbudowy przedmiotowego domu jednorodzinnego, którego celem jest ustalenie, jakie kroki winny być podjęte w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W sprawie nie ma zastosowania art. 48 prawa budowlanego. Organ I instancji był zobowiązany do przeprowadzenia czynności wyjaśniających, które pozwoliłoby ustalić jednoznacznie stan przeprowadzonych robót; dokumenty przedłożone przez pełnomocnika inwestorów nie doprowadziły do ustalenia stanu tych robót. Czynności podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowią czynności dowodowe w niniejszej sprawie. Organ ten nie naruszył przepisu art. 51 prawa budowlanego, ponieważ procedura przewidziana tym przepisem nie została jeszcze uruchomiona. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w zażaleniu, iż postanowienie zostało doręczone stronie, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, organ zauważył, że pełnomocnik brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym, to on wniósł zażalenie, organ I instancji umożliwiał stronie składanie wniosków i zastrzeżeń, nie doszło więc do ograniczenia jej praw. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Z.J. i L.J. zarzucili, iż organ odwoławczy naruszył art. 9 i 10 kpa poprzez uznanie, że organ I instancji nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 40 §1 kpa w związku z art. 109 i 125 kpa przez doręczenie postanowienia stronie, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Ponadto skarżący zarzucili organowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, iż dostarczone przez stronę dokumenty (projekt, dziennik budowy, wizja lokalna, dostarczenie pomiarów i usytuowania budynku, wykonanych przez biegłego geodetę) są niewystarczające do dokładnego określenia stanu przeprowadzonych robót. Nadto strona skarżąca podniosła, że organy orzekające nie określiły jakim warunkom winno odpowiadać orzeczenie techniczne, które strona ma dostarczyć, co narusza art. 8 kpa. Ponadto skarżący zarzucali błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że nie doszło do naruszenia art. 51 prawa budowlanego, w sytuacji gdy przepis ten dotyczy działania organu nadzoru budowlanego podejmowanych w odniesieniu do samowoli budowlanej, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Wobec tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż fakt, że ich pełnomocnik składał liczne pisma i dokumenty w PINB nie może być usprawiedliwieniem dla niedoręczenia mu postanowienia. Organ winien zakończyć postępowanie wszczęte w październiku 2006 r. po orzeczeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie żądać bliżej nie sprecyzowanego "Orzeczenia technicznego nadbudowy" wykonanej zgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę. Strona skarżąca, jako nieuprawnioną sugestię, uznała twierdzenie organu odwoławczego, iż w sprawie nie została uruchomiona procedura wynikająca z art.51 prawa budowlanego, mogącą prowadzić do sankcji, z rozbiórką budynku włącznie, w sytuacji gdy budynek został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującą do zakończenia robót ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ wyjaśnił, że postanowienie PINB, jako czynność dowodowa, nie zakończyło postępowania administracyjnego, a dopiero pozwoli zdecydować o tym, czy uruchomić procedurę naprawczą przewidzianą w art. 51 prawa budowlanego. Organ ponowił też argumentację, iż stronie, zgodnie z art. 10 kpa, zagwarantowano wszelkie prawa. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na wniosek pełnomocnika skarżących, zawiesił postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją stwierdzającą nieważność pozwolenia na nadbudowę domu skarżących. Po ostatecznym zakończeniu tego postępowania administracyjnego decyzją odmawiającą uchylenia decyzji, Sąd podjął zawieszone postępowanie. W dniu 21 września 2007 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek o ponowne zawieszenie postępowania uzasadniając go tym, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił wniosek skarżących o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Ocena ta dotyczy stanu faktycznego i stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Z akt sprawy administracyjnej oraz akt tutejszego Sądu sygn. "[...]" wynika, że przedmiotowa nadbudowa domu jednorodzinnego skarżących wraz z modernizacją układu funkcjonalnego została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę, które jednak zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który stwierdził nieważność pozwolenia na budowę. Wobec tego organ nadzoru budowlanego wyraził sprzeciw w użytkowaniu przedmiotowej nadbudowy budynku skarżących. Przyczyną sprzeciwu było wszczęcie w dniu 8 listopada 2006 r. niniejszego postępowania, mającego na celu ocenę zgodności z przepisami wykonanych robót i doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nadzwyczajne postępowanie, prowadzone w trybie wznowieniowym, zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, odmawiającej uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. Oznacza to, że pozwolenie na budowę nie "powróciło" do obrotu prawnego. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie obowiązuje, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł w toku postępowania opierać się na tych dokumentach i na ich podstawie oceniać, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie pozwoleniem i projektem. Koniecznym stało się natomiast sprawdzenie, czy roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi. Na potrzebę takiego działania wskazywał już tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt "[...]". Stwierdzono tam, iż zbadanie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych nastąpi w postępowaniu, wszczętym 8 listopada 2006 r., w którym organ uprawniony jest do nałożenia na inwestorów obowiązków określonych w art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 203, poz. 2016, z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia Prawem budowlanym, a następnie w razie potrzeby może nałożyć obowiązki celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 tej ustawy. Wskazać należy, iż nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej nie jest tożsame z nałożeniem obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie obowiązek został bowiem nałożony na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 51 tejże ustawy. W rozpoznawanej sprawie ocena techniczna, którą - na mocy zaskarżonego postanowienia - skarżący mają dostarczyć organowi pozwoli na ustalenie, czy nadbudowa, jako zgodna z przepisami może być użytkowana, czy też narusza przepisy i konieczne będzie podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia przedmiotowej nadbudowy do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnieniu tych okoliczności i celom dowodowym ma służyć, zastosowany w sprawie przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Postanowienie wydane na tej podstawie ma charakter wyłącznie dowodowy i w rozpoznawanej sprawie stanowi element wyjaśnienia okoliczności, mogących uzasadniać wszczęcie postępowania w przedmiocie użytkowania nadbudowanego budynku lub w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na to, że pozwolenie na budowę, na które powołują się skarżący oraz zatwierdzony projekt budowlany, już nie obowiązują, organ nie miał podstaw do ustalania stanu faktycznego na podstawie tych dokumentów. Sam dziennik budowy i inne złożone przez stronę dokumenty, mogły być - w ocenie organu nadzoru budowlanego - niewystarczające do dokonania oceny, jaki był zakres oraz stan przedmiotowych robót i czy wykonane roboty nie naruszają obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Wobec tego zasadnym było wydanie postanowienia w tym trybie, tym bardziej, że taki tryb wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku sygn. akt "[...]", a organ dostosował się do oceny prawnej dokonanej przez Sąd w tamtej sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego. Wprawdzie organ odwoławczy w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia nie wskazał przepisów materialnych prawa budowlanego, ale przytoczył je w uzasadnieniu własnego postanowienia. Strona skarżąca zarzucała, organowi odwoławczemu, iż ten błędnie przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 51 prawa budowlanego. Skarżący wywodzili, że przepis art.51 Prawa budowlanego dotyczy działań organu nadzoru budowlanego podejmowanych w odniesieniu do samowoli budowlanej, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W tej kwestii należy wyjaśnić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji gdy roboty budowlane były wykonywane w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie zachodzi samowola budowlana. Stanowisko takie prezentował także organ II instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, który dotyczy samowoli budowlanej. Jednak na mocy art.51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny tryb postępowania w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego), bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b) oraz w innych, niż wymienione wyżej, przypadkach (art. 50). Stopień naruszenia obowiązującego prawa w toku procesu budowlanego determinuje tryb postępowania organów nadzoru budowlanego. Odnosząc to do niniejszej sprawy nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe, jeżeli z oceny technicznej, o której mowa w zaskarżonym postanowieniu, wynikać będzie, że przedmiotowe roboty budowlane związane z nadbudową i modernizacją układu funkcjonalnego budynku zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach techniczno- budowlanych. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż nałożony obowiązek został sformułowany ogólnikowo stwierdzić należy, że przedmiotowa ocena techniczna wykonywana jest przez uprawnione osoby, wykonujące samodzielne funkcje w budownictwie, które posiadają odpowiednie przygotowanie, między innymi z zakresu rzeczoznawstwa budowlanego. Dlatego zbędnym było konkretyzowanie przez organ zakresu oceny technicznej. Z oceny tej ma jedynie wynikać, w jakim stanie technicznym znajduje się nadbudowana część budynku skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia (decyzji lub postanowienia). Wprawdzie rację mają skarżący, że organ I instancji naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach. Zgodnie bowiem z art. 40 kpa, jeśli w sprawie został ustanowiony pełnomocnik, doręczeń dokonuje się do jego rąk. Natomiast w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż postanowienie organu I instancji zostało doręczone bezpośrednio skarżącym. Niewątpliwie było to uchybienie przepisom o postępowaniu, ale nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem nie przeszkodziło to stronie we wniesieniu w terminie środka zaskarżenia, a pełnomocnik brał już udział na dalszym etapie postępowania i miał możliwość precyzowania zarzutów zażalenia i składania nowych wniosków. Niedoręczenie mu postanowienia nie pogorszyło więc sytuacji prawnej skarżących. Rację mają też skarżący, iż niczym nieuzasadniony jest wniosek organu odwoławczego, iż to pełnomocnik złożył zażalenie. Z akt sprawy wynika, że zażalenie podpisali skarżący osobiście, a żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdza, że środek zaskarżenia złożył ich pełnomocnik. Ta okoliczność nie może jednak mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ niedoręczenie orzeczenia pełnomocnikowi nie pozbawiło strony możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Z prawa tego skarżący skorzystali, wniesione przez nich zażalenie zostało rozpatrzone, a przed jego rozpatrzeniem pełnomocnik brał już udział w postępowaniu. Nie można też zarzucić organowi, co czynią skarżący, naruszenia art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W niniejszej sprawie postępowanie organów orzekających znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a sposób jego prowadzenia nie stał w sprzeczności z obowiązkiem, który nakłada cytowany przepis. Z treści zarzutu zawartego w punkcie 2. skargi, dotyczącego dowodów, można domyślać się, że skarżącym chodziło raczej o art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak już jednak wskazano złożone przez stronę dowody były niewystarczające i dlatego organ mógł dopuścić dowody nie wnioskowane przez stronę, a potrzebne dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Stosownie bowiem do art. 7 kpa w toku postępowania organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dowodem zaś może być, zgodnie z art. 75 § 1 kpa wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ocena techniczna, której wykonania zażądał organ sprzeczna z prawem nie jest, skoro dopuszcza ją przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.