II SA/Ol 63/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Katarzyna Matczak (spr.) Beata Jezielska Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego R. B. kwotę 200 zł. /dwieście/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia 26 października 2004r. Nr "[...]" o przyznaniu R. B. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu wskazano, iż z przekazanych akt sprawy wynika, że R. B. składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej nie wniósł o przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni upraw, gdyż pozostawił nie wypełnioną na str.3/4 wniosku kolumnę 5 zawierającą miejsce na oznaczenie wykorzystywania działki rolnej. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 26 października 2004r. przyznał R. B. płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 2233,72 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej -2004 w wysokości 2233,72 zł środki unijne, środki krajowe O zł. W uzasadnieniu powołał się na zapis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40, ze zm) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm). Od decyzji tej R. B. złożył odwołanie, w którym wniósł o przyznanie także do płatności bezpośredniej płatności uzupełniającej, która mu przysługuje. Wyjaśnił, że w trakcie składania wniosku przez własną nieuwagę i zamieszanie panujące w pomieszczeniu biurowym nie wpisał literki R w kolumnie 5 tabeli nr 8 wniosku. Podał, że osoba przyjmująca wniosek nie zwróciła mu na to uwagi mimo, że wnioski o takie dopłaty były składane po raz pierwszy i w tym zakresie nie posiada on zarówno doświadczenia, jak i praktyki. Brak dopłaty uzupełniającej narazi go natomiast na dużą stratę środków finansowych, co będzie rzutować na przyszłości jego gospodarstwa, a zatem na przyszłość jego miejsca pracy. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że zarzuty dotyczące braku zwrócenia uwagi przez pracownika Biura na pozostawienie przez odwołującego się nie wypełnionych pól w formularzu wniosku nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wnioskodawca nie ma obowiązku wypełnienia wszystkich pól w formularzu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Wskazano, iż zgodnie z broszurą informacyjną i wskazówkami zawartymi w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych brak wypełnienia na str. 3/4 kolumny 5 wniosku oznacza, że wnioskodawca nie ubiega się o płatności uzupełniające do działek rolnych, gdyż nie wpisał litery C lub R. Brak wypełnienia tej kolumny nie kwalifikował wniosku jako błędnie wypełnionego, a tym samym wymagającego uzupełnienia na etapie jego składania, czy też w późniejszym terminie na wezwanie organu. Podniesiono, że zgodnie z obowiązującymi w ARiMR procedurami dotyczącymi wypełniania i składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, zmiany wniosku mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia gruntu rolnego lub wycofania części wniosku. Zgłoszenia te mogły być przy tym dokonywane do 15 lipca 2004r., a w okresie przed tą datą do czasu powiadomienia wnioskodawcy przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach we wniosku lub do dnia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub do dnia, kiedy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. Z uwagi na okoliczność, że rubryka wniosku obejmująca wniosek o płatność uzupełniająca nie musiała być wypełniona przez odwołującego się nie było potrzeby jego wzywania do uzupełnienia wniosku, jak również pracownik przyjmujący wniosek miał prawo uważać, że pozostawienie nie wypełnionej rubryki jest zgodne z posiadaną wiedzą wnioskodawcy, co oznacza, że nie ubiega się on o płatność uzupełniającą. Nadto na str.4/4 wniosku odwołujący się oświadczył, że znał zasady przyznawania płatności bezpośrednich. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył R. B. domagając się przyznania mu dopłaty uzupełniającej. Wyjaśnił, że złożył w terminie prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, nie poinformowano go natomiast o tym, że nie otrzyma dopłaty uzupełniającej. Podniósł, że we wniosku w tabeli "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" w rubryce 3 wpisał "łąki", co oznacza sposób wykorzystywania działki rolnej, a nazwa rubryki 5 "oznaczenie wykorzystania działki rolnej" nie wskazuje na to, że jej wypełnienie oznacza ubieganie się o dopłaty uzupełniające. Zarzucił, że poza Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznaniu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, która nie ma waloru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego nic nie wskazuje, że pozostawienie nie wypełnionej rubryki 5 tabeli 8 powoduje, iż wnioskodawca ubiega się wyłącznie o dopłaty podstawowe. Zaprezentowana przez organy orzekające w sprawie interpretacja przepisów prawa nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Nadto Minister Rolnictwa publicznie wielokrotnie informował, że pracownicy ARiMR będą udzielać daleko idącej pomocy rolnikom przy wypełnianiu wniosków w celu pełnego wykorzystania przysługujących dopłat. W jego przypadku natomiast taka pomoc nie została udzielona i potraktowany został z całą bezdusznością prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż procedura przyznawania płatności jest sformalizowana i wobec tego organ odwoławczy nie mógł uwzględnić wyjaśnień skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tego rodzaju naruszenie prawa ma miejsce w wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zaskarżona decyzja nie posiada stosownie do art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawowego elementu jakim jest wskazanie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. W sentencji rozstrzygnięcia przywołano jedynie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisu prawa materialnego. Uchybienie to nie jest jednak samoistną podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej, jeżeli taka podstawa prawna faktycznie istnieje, a organ orzekający w sprawie jedynie jej nie powołał. W niniejszej sprawie niewątpliwie podstawa prawna do działania organów istnieje i stanowi ją art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz. 40, ze zm), zgodnie z którym osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanego dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi", przy czym warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie niniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Z ust. 3 tego przepisu wynika natomiast, że płatności, o których mowa w art. 1 obejmują: 1) jednolitą płatność obszarową, 2) płatności uzupełniające do powierzchni uprawy: chmielu i innych roślin. Stawki płatności uzupełniających do powierzchni uprawy innych roślin, jak również rodzaje roślin określi corocznie w drodze rozporządzenia Rada Ministrów uwzględniając założenia do ustawy budżetowej na dany rok oraz zobowiązania Rzeczypospolitej Polskiej zawarte w umowach międzynarodowych - art. 2 ust. 5 tej ustawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypełniając delegację ustawową zawartą w art. 5 ust.1 powołanej ustawy rozporządzeniem z dnia 30 marca 2004r. w sprawie wzoru wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności (Dz.U. Nr 52, póz. 523), w załączniku nr l określił wzór wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Z załączonego do akt niniejszej sprawy wniosku R. B. złożonego w dniu 8 czerwca 2004r. w Biurze Powiatowym nie wynika, w którym momencie skarżący wnioskuje o przyznanie płatności uzupełniającej, brak jest bowiem w sformalizowanym wniosku takiej rubryki. Organ odwoławczy podniósł, że informacja w tym zakresie zawarta została w Instrukcji wypełniania wniosku (...), gdzie poinformowano, iż w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności uzupełniających należy wypełnić kolumnę 5 poprzez wpisanie literki "C" lub "R" w pozycji VIII. określonej jako Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż słuszny jest zarzut skarżącego, że Instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie stanowi przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 87 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, póz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa są : Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, jak również akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Skoro zatem Instrukcja wypełniania wniosku (...) nie jest aktem prawa uchwalonym przez upoważnione konstytucyjnie organy państwa, to nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej, czy też uzasadnienia dla podjętego w tej formie rozstrzygnięcia. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że skarżący na str. 4/4 wniosku złożył oświadczenie m.in. że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, gdyż zasady te nie wynikają z przygotowanej Instrukcji wypełniania wniosku (...) lecz z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie są to zatem przepisy ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji ustawowych tam zawartych. W żadnym z powołanych przepisów prawa brak jest informacji, że wniosek o przyznanie płatności uzupełniającej składa się w momencie wypełnienia kolumny 5 na str. 3/4 wniosku przy oświadczeniu o sposobie wykorzystania działek rolnych. Na uwzględnienie zasługuje także kolejny argument, iż w trakcie składania wniosku pracownik przyjmujący go nie poinformował, iż brak wypełnienia wskazanej kolumny jest równoznaczny z niewnioskowaniem o przyznanie płatności uzupełniającej w ramach składanego wniosku o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. Zgodnie zaś z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego statuującym zasadę udzielania informacji organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku winno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992r. sygn. III ARN 40/92. Skoro jak podaje organ odwoławczy procedura przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest wysoce sformalizowana, to szczególnym obowiązkiem organów przyznających te dopłaty, co poprzedza złożenie wniosku, jest dokładne informowanie wnioskodawcy o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących ich przyznania tak aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji swojej niewiedzy. Pracownik przyjmujący wniosek winien zatem zwrócić uwagę na brak wypełnienia kolumny 5 na str. 3/4 skoro z tym wpisem łączy się uprawnienie do otrzymania płatności uzupełniającej. Poza tym skarżący we wniosku w kolumnie 3 oznaczonej jako "roślina uprawna" dokonał wpisu łąka, zaś z § 1 ust. 1 pkt 9 lit "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnościami uzupełniającymi (Dz.U. Nr 65, poz. 596) wynika, że płatnościami uzupełniającymi są objęte uprawiane w plonie głównym rośliny przeznaczone na paszę, uprawiane na łąkach i pastwiskach. Już tylko ten zapis wskazywał, że wskazana "roślina uprawna" kwalifikuje skarżącego do uzyskania płatności uzupełniającej. Wskazać także należy, iż podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygniecie nie mogło się ostać także z tego powodu, iż nie rozstrzyga o pełnym przedmiocie niniejszej sprawy. Skoro z art. 2 ust. 3 pkt 1 i 2 wymienionej ustawy wynika, że płatności bezpośrednie obejmują jednolitą płatność obszarową oraz płatności uzupełniające do powierzchni uprawy, a wniosek skarżącego obejmował przyznanie płatności bezpośrednich to niezbędnym było rozstrzygnięcie organów orzekających w tej sprawie w przedmiocie jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, skoro obie te płatności przyznawane są na podstawie jednego wniosku skarżącego. W niniejszej sprawie organy orzekły tylko w sprawie jednolitej płatności obszarowej, nie wypowiedziały się natomiast w sprawie płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy w pkt II sentencji. W sprawie nie podjęto rozstrzygnięcia o nie wykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku stosownie do art. 152 ww. ustawy, gdyż nie było to uzasadnione interesem skarżącego, który nie mógłby otrzymać samej jednolitej płatności obszarowej w wysokości 2233,72 zł do posiadanych gruntów rolnych.