II SA/Ol 63/10

Dnia 17 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 roku sprawy ze skarg Wspólnot Mieszkaniowych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargi. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A w "[...]" na działkach "[...]", "[...]" oraz części działki "[...]". Określono, iż sposób zagospodarowania terenu oraz projektowane przeznaczenie terenu to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z garażami podziemnymi, wraz z obsługą komunikacyjną w postaci dojazdów, parkingów, placów zabaw dla potrzeb mieszkańców. Wskazano, iż przedmiotowa inwestycja jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej na działkach sąsiednich, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. A poprzez działkę "[...]" (służebność dojazdowa) oraz działkę drogową "[...]", istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, działka objęta wnioskiem jest działką budowlaną i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Określono, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nieprzekraczalną linię zabudowy, intensywność zabudowy, wysokość projektowanej zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu. W zakresie obsługi komunikacyjnej wskazano, iż ma się ona odbywać istniejącym zjazdem od strony ulicy A poprzez działki "[...]" obr. "[...]". W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, zgłaszane zarzuty wraz z ustosunkowaniem się do nich. Wyjaśniono także, iż teren, którego dotyczy wniosek nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś sporządzona zgodnie z przepisami rozporządzenia analiza wykazała, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Wskazano także, iż dogęszczanie zabudowy śródmiejskiej przy zachowaniu wymogów wynikających np. z ochrony przyrodniczej, czy konserwatorskiej jest jedną z najbardziej sprawdzonych metod rewitalizacji przestrzeni miejskich i ich uatrakcyjniania. Od decyzji wspólne odwołanie wnieśli A. D. w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. A 1 w "[...]", B. K. i E. K. B. w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. A 2 w "[...]". Decyzji zarzucili obrazę przepisów prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie § 4 poprzez nie wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, § 5 poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób sprzeczny z wytycznymi wynikającymi z przedmiotowego rozporządzenia oraz § 7 poprzez określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez wskazania od jakiego poziomu wysokości ta jest liczona oraz bez uwzględnienia dużej różnicy poziomów na terenie planowanej inwestycji. Zarzucili także obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu poprzez określenie wielkości gabarytów planowanej inwestycji w sposób znacznie przewyższający gabaryty sąsiednich nieruchomości i pozostający w znacznej dysproporcji do istniejącej zabudowy, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, obrazę art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz wybiórcze potraktowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego co miało wpływ na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wskazano także na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż wnioskowana wysokość (6 kondygnacji) zabudowy planowanej jest zgodna z wysokościami budynków w obszarze, na którym przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy. Podniesiono też, że określenie długości promienia obszaru dokonywanych analiz jest bez znaczenia dla treści decyzji, gdyż dałoby taki sam wynik analiz. Stwierdzono, że mur oporowy w wysokości 4 metrów nie będzie mógł wtopić się w otoczenie i nawiązywać do istniejących murów po stronie Starego Miasta. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj. w punkcie 2.1, w zakresie szerokości elewacji frontowej i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że ustaliło szerokość elewacji frontowej budynku na 21-23 m., a w pozostałym zakresie utrzymało decyzje w mocy. Kolegium uznało, iż sporządzona w sprawie analiza oraz przeprowadzone postępowanie daje podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie mieszkalnego budynku wielorodzinnego przy ul. a w "[...]" na działkach "[...]" oraz części działki "[...]’, bowiem warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zostały spełnione. Według organu w toku ponownego rozpatrywania sprawy inwestor doprecyzował wniosek i wskazał, iż inwestycję planuje się na działkach "[...]", "[...]" oraz części działki "[...]". Z załączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania terenu wynika, iż główny wjazd i wejście na działkę będzie się odbywało od strony drogi oznaczonej nr geodezyjnym "[...]". Zgodnie zatem z brzmieniem § 2 pkt 5 rozporządzenia ta część działki budowlanej jest frontem działki. W ocenie Kolegium wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi określone w rozporządzeniu i pozwala na pełne i wnikliwe przeanalizowanie spełnienia warunków ustawowych. Według organu odwoławczego przyjąć należy, w oparciu o działki dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. A, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej. Zabudowa zlokalizowana przy ulicy A (po obu stronach pasa drogowego) to w przeważającej części budynki mieszkalne wielorodzinne. Podobnie zabudowa zlokalizowana w głębi, np. budynek przy ul. A jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Wobec tego warunek kontynuacji funkcji został spełniony. W ten sam sposób należy ocenić spełnienie warunku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. We wniosku zaś inwestor określił, iż planuje budynek o szerokości elewacji frontowej 51 m. W ten sposób również parametr ten został określony przez organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium parametr ten został błędnie wskazany. Przyczyną tego błędu było nie uwzględnienie w toku ponownego rozpatrywania sprawy zmiany wniosku w stosunku do poprzednio rozpatrywanego, a mianowicie zmiany frontu działki. W decyzji będącej przedmiotem orzekania przez Kolegium w sprawie "[...]" frontem działki była część działki budowlanej, która przylegała do działki "[...]". Jak wynikało z koncepcji zagospodarowania terenu od tej strony miał się bowiem odbywać główny wjazd i wejście na działkę, dlatego też i szerokość elewacji frontowej określona była na poziomie 51 m. Organ jednak omyłkowo przeniósł ten parametr do decyzji będącej przedmiotem odwołania. Zdaniem organu odwoławczego z materiałów znajdujących się w sprawie bezspornie wynika, iż proponowana przez inwestora lokalizacja budynku nie uległa zmianie, inaczej zaś określony został front działki. Oczywistym jest zatem, iż w tej sytuacji szerokością elewacji frontowej musi być szerokość elewacji znajdującej się od strony frontu działki (§ 6 rozporządzenia), zaś wskazany parametr 51 m odnosi się w tej sytuacji do długości budynku (patrząc od strony frontu działki). Szerokość elewacji frontowej w rozpatrywanym przypadku będzie wynosiła ok. 21-23 m. Według organu odwoławczego ze sporządzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym budynki mają szerokość elewacji frontowych 17-20 m (budynki równolegle do ul. A starsze), jak również występują budynki z szerokością od 35 m do 54 m (budynki przy ul. A). Na tej podstawie przyjęto, iż planowany budynek z elewacją od strony frontu działki mieści się w średniej dla tego parametru w obszarze analizowanym. W opinii Kolegium omyłka organu w tym zakresie nie może powodować zanegowania prawidłowości spełnienia tego warunku. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób uprawniony przyjął, iż wysokość 6 kondygnacji określono zgodnie z rozporządzeniem, wskazano bowiem iż wysokość górnej krawędzi attyki wynosić będzie 21 m. Zgodnie zaś z brzmieniem § 7 ust. 2 wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Stwierdzono więc, że zarzut odwołujących się, iż nie określono od jakiego poziomu wysokość ta jest liczona nie jest uprawniony, bowiem wynika to wprost w przepisu prawa. Jednocześnie fakt dużych różnic poziomów na terenie objętym inwestycją nie ma zdaniem Kolegium istotnego znaczenia. Z punktu widzenia przepisów rozporządzenia kluczowym jest bowiem, aby wysokość tej zabudowy nie była większa niż określone 21 metrów od poziomu głównego wejścia do budynku, planowana zaś zabudowa (bryła budynku) wielkości tej nie przekracza. Nie pozostawia to również dowolności inwestorowi, bowiem parametr został określony ściśle i w świetle obowiązujących przepisów nie ma miejsca na jego "dowolne" interpretowanie. W opinii organu II instancji prawidłowym były również ustalenia w zakresie geometrii dachu, gdyż z analizy wynika, że budynki przy ul. A mają dachy płaskie, co jest już wystarczającą podstawą dla uznania prawidłowości tego ustalenia. Analizując postanowienia decyzji w zakresie określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy Kolegium również nie dopatrzyło się sprzeczności z prawem. W analizie wskazano, iż teren pod względem intensywności zabudowy jest bardzo zróżnicowany, a w większości przypadków granice działki są po obrysie budynku, co daje wskaźnik na poziomie 100%. Urbanista podał, że w najbliższym sąsiedztwie działki wyznaczono niewielkie kwartały zabudowy (budynek i teren przyległy wolny od zabudowy) dla których wyliczono wskaźniki zabudowy, które są zróżnicowane i wahają się w przedziale od 9/4 % do 65,5 %. W ocenie Kolegium takie działanie jest uprawnione jeśli wziąć pod uwagę ilość zabudowanych działek w obszarze analizowanym oraz specyfikę tego terenu wykazaną przez urbanistę. Podkreślono przy tym, że rozważania te ogranicza się jedynie do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Określone w analizie wskaźniki zabudowy dla poszczególnych kwartałów podlegających uwzględnieniu dają średnią arytmetyczną 37,06 %. Z tekstu analizy wynika zaś, iż dla zabudowy sąsiedniej (ul. A) wskaźnik ten wynosi 65,5%. Z tych okoliczności zdaniem organu odwoławczego wynika, że przyjęcie wskaźnika na poziomie 55%, tak jak uczynił to organ pierwszej instancji, znajduje oparcie w § 5 ust. 2 rozporządzenia i uzasadnione jest wskazanymi wynikami analizy. Odnosząc się do ustaleń decyzji dotyczących linii zabudowy organ odwoławczy wskazał na wyrok z dnia 8 lipca 2008r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podniósł iż linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. W ocenie Kolegium organ w sposób uprawniony ustalił linię zabudowy od strony parku miejskiego i rzeki, określając ją jako przedłużenie linii zabudowy budynku przy ul. A. Odnośnie linii określonej od strony działki "[...]" to w ocenie Kolegium jest to jedynie linia oznaczona informacyjnie. Z zapisów naniesionych wynika, iż organ wskazuje, iż zabudowa ta winna być oddalona o 3 metry od granicy działki w przypadku ściany budynku bez okien i 4 m w przypadku budynku z otworami okiennymi. Wymogi te określone zostały rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wynikają wprost z tych przepisów. Jednocześnie na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinny one stanowić elementu rozstrzygnięcia, gdyż kwestie te są przedmiotem badania przez organ wydający pozwolenie na budowę. Jednakże w ocenie Kolegium określenie tej "dodatkowej" linii może być traktowane jedynie informacyjnie, zaś fakt, iż organ określił w tej części więcej niż upoważniają go do tego przepisy ustawy, jednakże zgodnie z innymi przepisami prawa, nie może powodować uchylenia decyzji w tym zakresie. Kolegium uznało, iż planowana inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że w sytuacji, gdy planowany budynek stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to jednocześnie nie można uznać, iż znacznie przewyższa gabaryty sąsiedniej zabudowy. Skargę na ww. decyzję wywiedli A. D. w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. A 1 w "[...]", B. K. i E. K. B. w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. A 2 w "[...]", wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dają podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A na działkach nr "[...]", nr "[...]" oraz części działki nr "[...]". Podniesiono też naruszenie § 5 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób nieprecyzyjny i sprzeczny z wymogami określonymi w tym przepisie oraz określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez wskazania od jakiego poziomu wysokość ta jest liczona, bez uwzględnienia dużej różnicy poziomów na terenie planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę fakt, iż inwestor zamierza wybudować dwie kondygnacje podziemne, co wiąże się z koniecznością podwyższenia poziomu terenu - co nie zostało ujęte w decyzji. Wskazano również na pogwałcenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa., art. 107 § 3 kpa poprzez nie ustosunkowanie się przez organ lI instancji do wszystkich zarzutów odwołania i nie przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz wybiórcze potraktowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym oraz niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżących, ustalone w decyzji parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, w tym przede wszystkim gabaryty (6 kondygnacji naziemnych, 2 kondygnacje podziemne), forma architektoniczna planowanego obiektu budowlanego, nieokreślenie obowiązującej linii zabudowy, intensywność wykorzystania terenu znacznie odbiegają od zabudowy sąsiedniej, a tym samym w sposób ewidentny naruszają wskazaną zasadę dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżących organ II Instancji dopuścił się również naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie zgodzili się z oceną, iż organ I instancji w sposób uprawniony przyjął wysokość planowanej inwestycji na poziomie 6 kondygnacji i ustalił wysokość górnej krawędzi attyki na 21 m. Wskazano, że zgodnie z treścią § 7 wspomnianego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zdaniem skarżących, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez dokładnego wskazania i wyliczenia od jakiego poziomu wysokość ta jest liczona oraz bez uwzględnienia dużej różnicy poziomów na terenie planowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z treścią wspomnianego przepisu. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, duże różnice poziomów terenu mają istotny wpływ na określenie wskazanych parametrów, albowiem nie tylko określają i różnicują wysokość istniejącej zabudowy, będącej podstawą do dalszych ustaleń, ale również kształtują charakter zabudowy (bryła budynku) planowanej inwestycji przede wszystkim w zakresie wyrównywania istniejących na przedmiotowych działkach różnic poziomów. Strona skarżąca podkreśliła, iż inwestor zamierza wybudować dwie kondygnacje podziemne, co w efekcie, biorąc pod uwagę bliskość rzeki i ukształtowanie terenu, spowoduje, iż będzie on zmuszony wykonać nasyp, po to aby najniżej położona kondygnacja podziemna nie znalazła się w kolizji z poziomem wód gruntowych. Według skarżących organ wydający decyzję w żaden sposób nie odniósł się do tego zagadnienia, co stwarza zagrożenie, iż inwestor faktycznie wykona budynek o wysokości 21-23 m, ale na kilkumetrowej skarpie. Taka realizacja negatywnie wpłynie na działki sąsiednie, przede wszystkim działki skarżących, które znajdują się poniżej poziomu terenu inwestora. Negatywne, prawdopodobne skutki takiego rozwiązania to, w opinii skarżących pogorszenie warunków przewietrzania terenu, zakłócenia w odprowadzaniu wód opadowych z terenów skarżących, trudności z zagospodarowaniem funkcjonalnym bardzo małych podwórzy (śmietniki, miejsca postojowe, droga dojazdowa). Ponadto, zdaniem skarżących, ustalenie organu II instancji w zakresie przyjęcia wskaźnika intensywności nowej zabudowy na poziomie 55%, należy uznać za niezgodne z treścią § 5 ust 1 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalony przez organ I instancji wskaźnik odnosi jedynie do działek sąsiednich o maksymalnym wskaźniku zabudowy, nie zaś do wskaźnika średniego dla całości analizowanego obszaru. Ponadto organ wskazując, iż wskaźnik powierzchni zabudowy działek sąsiednich jest wysoki, nie wziął pod uwagę, iż wynika on z tego, że wspólnoty mieszkaniowe dokonując wykupu nieruchomości, na zasadach ustalonych przez Urząd Miasta, dokonywały jedynie zakupu nieruchomości gruntowej pod budynkiem, bez parkingów, dojazdów i dróg wewnętrznych. W rzeczywistości, pomijając kwestie własności gruntów, współczynnik ten jest o wiele mniejszy. Skarżący stoją na stanowisku, iż wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji ustalającej prawidłowość działania organu I instancji oraz dokonanie ustaleń w tym zakresie zostało dokonane z naruszeniem art. 7 kpa i 77 § 1 kpa. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w tych przepisach organ winien zmierzać do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powinien przeprowadzić wszelkie czynności, w ramach swoich uprawnień w zakresie postępowania dowodowego, zmierzając do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. W ocenie skarżących organ II instancji powielając ustalenia z zaskarżonej decyzji, nie uwzględnił wskazywanych w odwołaniu wielu istotnych uchybień i błędów analizy będącej integralną częścią decyzji i stanowiącej podstawę merytorycznych rozstrzygnięć. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żadnym miejscu nie ustosunkowało się do wskazywanych błędów analizy w zakresie braku uwzględnienia różnić poziomów terenu, przy ocenie wysokości budynków w analizowanym obszarze, wzięcia pod uwagę jedynie budynków najwyższych dla ustalenia ilości kondygnacji przedmiotowej inwestycji i nie uwzględnienia całego zespołu zabudowy 3,4 - kondygnacyjnych budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ponadto według strony skarżącej organ II instancji w żadnym miejscu nie odniósł się do materiałów załączonych do odwołania, a ukazujących istotę uchybień analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowana terenu. Nie ustosunkowanie się przez organ do całości zarzutów i okoliczności podnoszonych w odwołaniu stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując głównie argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Na wstępie wskazać należy, iż problematykę związaną z określeniem sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); zwana w dalszej części uzasadnienia p.z.p.. Z art. 4 ust. 1 p.z.p. wynika, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku natomiast braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym jest, iż w niniejszej sprawie wniosek nie dotyczył ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla terenu objętego wnioskiem nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego inwestor przed przystąpieniem do realizacji inwestycji zobowiązany był wystąpić m.in. z wnioskiem o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższy przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. "Celem tego rozwiązania jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 3. wydanie str. 491). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r. II OSK 1401/06 (nr LEX 394807) zgodnie z którym "dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy. Należy zatem rozważyć, czy planowana inwestycja będzie godzić w tak rozumiany art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. W ocenie Sądu analiza materiału zgromadzonego w aktach sprawy wskazuje, że inwestycja w kształcie jaki został określony decyzją organów nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa określonej w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Dalej wskazać należy, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wspomniana analiza jest ważnym elementem procedury związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i wynik postępowania w dużej mierze zależy od prawidłowości sporządzonej analizy oraz jej oceny przez stosowne organy. W ocenie Sądu, analiza została właściwie sporządzona w niniejszym postępowaniu, a organy wyciągnęły z niej prawidłowe wnioski dające podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W sprawie przede wszystkim prawidłowo wyznaczono front działki. Z uwagi na fakt, że główny wjazd na działkę inwestora odbywał się będzie z drogi oznaczonej jako działka nr "[...]" ta część działki budowlanej winna być frontem działki. Ze sporządzonej analizy wynika, że front działki wynosi 40,5 m., zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 121,5 m., co stanowi trzykrotność frontu działki. Przyjąć jednocześnie należy, że wyznaczony obszar jest wystarczający do ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Badany obszar jest bowiem położony w centralnej części miasta, jest intensywnie zabudowany i zagospodarowany. Obszar ujęty w analizie obejmuje także tereny chronionej zieleni oraz niedalekie sąsiedztwo Starego Miasta. Prawidłowo Kolegium przyjęło, że na podstawie obszaru analizowanego w oparciu o działki dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. A - wnioskowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej. Zabudowa zlokalizowana na badanym terenie po obu stronach ul. A to w przeważającej części budynki mieszkalne wielorodzinne. Nie ulega więc wątpliwości, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Zresztą skarżące wspólnoty, co do zasady nie kwestionują możliwości zrealizowania przez inwestora budynku mieszkalnego, negują natomiast rozmiary inwestycji, wskazując, że wybudowany budynek będzie zbyt duży, przez co nie będzie nawiązywał charakterem do istniejącej już zabudowy. Skład orzekający w sprawie nie podziela tego poglądu. Z wniosku inwestora wynika, że zamierza on budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o szerokości elewacji frontowej o szerokości 51 m, wysokości do 6 kondygnacji, maksymalnej górnej krawędzi stropu 20 m od poziomu posadowienia parteru, górnej krawędzi attyki 21 m. Rzędne posadowienia parteru określono na 116,7 m n.p.m. od strony zachodniej oraz 113,5 m n.p.m. od strony wschodniej. Inwestor wskazał, że intensywność zabudowy nie przekroczy 0,55, a budynek będzie posiadał dach płaski. W toku postępowania administracyjnego Kolegium właściwie zmodyfikowało decyzję organu I instancji orzekając co do istoty sprawy i ustalając, że szerokość elewacji frontowej budynku wynosić będzie ok. 21 – 23 m, nie zaś 51 m tak jak określił to organ I instancji. Z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak wskazano wyżej główne wejście i wjazd na działkę inwestora odbywało się będzie od strony drogi oznaczonej jako działka nr "[...]". Oznacza to, iż szerokość elewacji frontowej wynosiła będzie 21 – 23 m, nie zaś 51 m, tak jak przyjął to organ I instancji. Parametr 51 m w istocie będzie odnosił się do długości budynku od strony frontu działki. Ze sporządzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym budynki mają szerokość elewacji frontowych 17-20 m (budynki równolegle do ul. A starsze), jak również występują budynki z szerokością od 35 m do 54 m (budynki przy ul.j A). Na tej podstawie organ odwoławczy zasadnie przyjął, że planowany budynek z elewacją od strony frontu działki mieści się w średniej dla tego parametru w obszarze analizowanym. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że szerokość elewacji frontowej wynosi 51 m tak jak chce tego organ I instancji, ze sporządzonej analizy wynika, że szerokość ta byłaby zgodna z szerokościami budynków w obszarze analizowanym, bowiem w obszarze analizowany występują budynki o znacznych szerokościach elewacji frontowych np. budynek przy ul. A, czy A 1. Równocześnie wskazać należy, że kwestia długości elewacji frontowej nie ma wpływu na samo usytuowanie budynku na działce i rozmiary budynku, gdyż te się nie zmienią ze względu na przyjęcie innej długości elewacji frontowej przez Kolegium, niż ta określona przez organ I instancji. Sąd nie podziela także stanowiska skarżących, że w sprawie organy naruszyły § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przepis ten stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący upatrują naruszenia tego przepisu poprzez fakt, że organy ustaliły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej bez dokładnego wskazania i wyliczenia od jakiego poziomu wysokość ta jest liczona oraz bez uwzględnienia dużej różnicy poziomów na terenie planowanej inwestycji. Skarżący wywodzą, iż ukształtowanie terenu winno kształtować charakter zabudowy poprzez wpływ na parametry obiektu. Ponadto wody gruntowe i konieczność wybudowania 2 kondygnacji podziemnych spowoduje, że inwestor będzie zmuszony wykonać nasyp, aby wody gruntowe nie znalazły się w kolizji z najniżej położoną kondygnacją, co wpłynie na konieczność podwyższenia budynku, a budynek zostanie wykonany w podanej przez inwestora wysokości, ale na kilkumetrowej skarpie. Z argumentami tymi zgodzić się nie można. Z decyzji organów wynika bowiem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyrażona w metrach wyniesie 20 m, natomiast wysokość attyki 21 m. Przy czym parametry te określające wysokość budynku nie zostały przez organ określone w sposób nieprecyzyjny. Wysokość ta mierzona jest od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W decyzji organu I instancji ponadto jasno określono rzędne posadowienia parteru na 113,5 m n.p.m. od strony wschodniej i 116,7 m n.p.m. od strony zachodniej. Rzędne posadowienia parteru wyrażone zostały w wysokości posadowienia parteru nad poziomem morza, są to więc rzędne bezwzględne i nie pozwalają inwestorowi w sposób dowolny zmieniać wysokość posadowienia parteru, a w konsekwencji wysokość budynku. Z akt sprawy nie wynika też, by projektowany budynek zdecydowanie górował nad okolicą. Dokumentacja graficzna złożona przez inwestora przedstawiająca elewacje budynku wskazuje, że w porównaniu do innych budynków projektowany obiekt będzie o zbliżonej wysokości, biorąc również pod uwagę różnice poziomów terenu. W szczególności projektowany budynek będzie posiadał zbliżoną wysokość co sąsiadujący z nim budynek przy ul. A (por. karta 417 – 420 akt administracyjnych). Wysokość projektowanego budynku w niniejszej sprawie jest konsekwencją płynącą z przeprowadzonej analizy. Jak bowiem wynika z tejże analizy na obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanej wysokości od 1 do 9 kondygnacji. Analiza wskazuje, że budynki starsze mają wysokość 2 – 4 kondygnacji, budynki młodsze posiadają średnio 4-5 kondygnacji, chociaż na terenie osiedla w obszarze analizowanym występują również budynki posiadające 6,7 i 9 kondygnacji. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zaś budynek o wysokości od 4 do 6 kondygnacji do którego inwestor nawiązuje w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, iż organy prawidłowo przyjęły, że inwestor może zrealizować budynek, który będzie posiadł od 4 do 6 kondygnacji naziemnych, a taka wysokość i gabaryty budynku będą stanowiły kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, zastanych przez inwestora na terenie osiedla w analizowanym obszarze. Podzielić należy ustalenia organu w zakresie geometrii dachu, gdyż z analizy wynika, że budynki przy ul. A mają dachy płaskie, co było wystarczające do uznania za prawidłowe stanowiska organu w tym zakresie. Dodać wypada, że wprawdzie budynki na badanym terenie pod względem geometrii dachów są zróżnicowane (starsze budynki mają dachy strome), to jednak analiza wskazuje, że budynki młodsze zazwyczaj posiadają dachy płaskie. Odnosząc się do wskaźnika powierzchni zabudowy ustalonego w niniejszej sprawie, wskazać należy, że rozważania przyjęte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Stosownie do treści § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Cytowany przepis co do zasady nakazuje, aby wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznaczany był na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Zapis ten jednak nie jest bezwzględny i możliwe jest ustalenie innego wskaźnika pod warunkiem, że wynika to z przeprowadzonej analizy. W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że z przeprowadzonej analizy wynika, że wskaźnik może zostać ustalony na poziomie 55%. Urbanista podał, że teren pod względem intensywności zabudowy jest bardzo zróżnicowany. W większości przypadków granice działek są po obrysie budynku co daje współczynnik zabudowy 100% (stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu). Dlatego też w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem wyznaczono niewielkie kwartały zabudowy, budynek plus przyległy teren zabudowy dla których wyliczono wskaźnik. Określone w analizie wskaźniki zabudowy dla poszczególnych kwartałów podlegających uwzględnieniu dają średnią arytmetyczną 37,06 %, gdyż wskaźnik waha się od 9,4% do 65,5%. Z tekstu analizy wynika ponadto, iż wskaźnik zabudowy o wartości 65,5% występuje na terenie przyległym do terenu inwestycji i obejmuje budynku przy ul. A. Z tych okoliczności wynika, że przyjęcie wskaźnika na poziomie 55%, tak jak uczyniły to organy, znajduje oparcie w § 5 ust. 2 rozporządzenia i uzasadnione jest wskazanymi wynikami analizy. Dodatkowo wyjaśnić należy, że wskaźnik zabudowy w rozumieniu rozporządzenia można badać jedynie pod kątem intensywności zabudowy w rozumieniu § 5. Wskaźnik ten nie odnosi się natomiast do liczby osób, które mają zamieszkiwać w budynku będącym przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odnośnie linii zabudowy ustalonej przez organy należy również stwierdzić, że rozważania Kolegium w tej mierze są prawidłowe. Z § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Słusznie wskazuje Kolegium, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przywołanego rozporządzenie nie posługują się określeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Cytowane akty prawne regulujące kwestię ustalania warunków zabudowy nie regulują też kwestii związanych z dokładnym usytuowaniem budynku na działce inwestora. Dokładna lokalizacja obiektu budowlanego na nieruchomości wraz z określeniem szczegółowych odległości od granic sąsiednich nieruchomości, problemy związane z zacienianiem badane są dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dlatego też należy podzielić rozważania Kolegium w tym przedmiocie. W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie organy określiły linię zabudowy od strony parku miejskiego i rzeki ustalając ją jako przedłużenie linii zabudowy budynku przy ul. A. Takie określenie linii zabudowy uzasadnione jest przeprowadzoną analizą i koniecznością ochrony terenów zielonych parku miejskiego. Prawidłowo Kolegium także wskazuje, że linie zabudowy nie mogą być odczytywane jako linie posadowienia lica budynku. Linię zabudowy należy bowiem odczytywać jako granicę obszaru, ale niekoniecznie linię do której budynki muszą przylegać. Jest to linia za którą nie można posadowić budynku. Odnośnie zarzutów dotyczących negatywnego wpływu na park miejski, wskazać należy, że inwestor zadbał we wniosku o wkomponowanie budynku w otoczenie, planując nasadzenia zieleni, wybudowanie muru oporowego pokrytego kamieniem polnym oraz roślinnością pnącą, co zniweluje w sposób znaczący ewentualne negatywne skutki związane z estetyką budynku od strony parku. Na obecnym etapie postępowania nie można również stwierdzić, czy zostanie naruszona stateczność skarpy i jaki to może wywrzeć wpływ na dolinę rzeki i park miejski. Te kwestie będą bowiem dopiero przedmiotem badania w pozwoleniu na budowę. Podzielić też należy stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że inwestycja spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy, tzn. posiada dostęp do drogi publicznej – ul. A poprzez działkę "[...]" oraz działkę "[...]", istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, działka jest działką budowlaną, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zgodna jest z przepisami odrębnymi. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wymagała również odrębnego uzgodnienia z zarządcą drogi, ponieważ organ pierwszej instancji właściwy był do jej uzgodnienia w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 p.z.p. i w trakcie postępowania zwrócił się do stosownego wydziału o ewentualne uwagi w sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzje wydane zostały na podstawie wszechstronnie zabranego materiału dowodowego z umożliwieniem wypowiedzenia się stronom w trakcie trwania postępowania administracyjnego co do lokalizacji i charakteru inwestycji, a sporządzona analiza w sprawie jest prawidłowa i organy zinterpretowały ją w należy sposób. Z powyżej opisanych względów nie można zarzucić organom naruszenia art. 61 p.z.p. Organy bowiem słusznie przyjęły, że planowany budynek stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W podsumowaniu uzasadnienia wskazać należy, że teren objęty analizą znajduje się w centralnej części miasta, która jest intensywnie zabudowana budynkami mieszkalnymi pochodzącymi z różnych okresów, o zróżnicowanej wysokości i wyglądzie. Niemniej jednak przeprowadzona analiza wykazała, że można ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w kształcie przyjętym przez inwestora. W szczególności, że inwestycja swym charakterem nawiązuje do niedawno wybudowanego budynku przy ul. A w zakresie gabarytów i wyglądu obiektu. Inwestor dopasował więc wniosek o ustalenia warunków zabudowy do zastanej na danym terenie zabudowy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.