II SA/Ol 631/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skarg B. W. i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 12 lipca 2002 r. Prezydent Miasta O. zatwierdził projekt podziału nieruchomości rolnej B. i C. W., położonej w O. przy ulicy Z., wyodrębniając z jednej działki ( nr ewidencyjny 2/2 w obrębie 143) działki, przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Zatwierdzenie podziału zostało dokonane pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe, zapewniające im dostęp do drogi publicznej, polegające na wykonywaniu prawa przejścia i przejazdu przez drogę wewnętrzną na działce nr 2/22 na rzecz właścicieli pozostałych wydzielonych działek Decyzja ta stała się ostateczna 30 lipca 2002 r. Na skutek wzrostu wartości nieruchomości z tytułu jej podziału Prezydent Miasta O. decyzją dnia 11 września 2003 r. ustalił opłatę adiacencką od B. i C. W. w kwocie 16.359 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skargi właścicieli nieruchomości na decyzję organu drugiej instancji, wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. uchylił obie wymienione decyzje. Sąd uznał, że skarga jest zasadna, choć nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. W szczególności Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżących, iż w operacie, stanowiącym podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, winny być uwzględnione koszty urządzenia i utrzymania drogi wewnętrznej. Takiego wymogu nie zawierają bowiem przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz.543) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. ( Dz. U Nr 230, poz. 1924) Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu orzekającego w sprawie, że brak jest do zastosowania w niniejszej sprawie § 25 wymienionego rozporządzenia. Sąd uznał natomiast, że zachodzą wątpliwości co do operatu szacunkowego, na podstawie którego została ustalona wysokość opłaty adiacenckiej. Wątpliwość Sądu wzbudziła, zawarta w operacie , wycena wydzielonej po podziale działki nr 2/22 o powierzchni 903 m 2 . Mianowicie rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny tej działki metodą porównawczą parami , porównał ją z działkami o mniejszej powierzchni ( odpowiednio 269 m 2 , 57 m 2 , 97 m 2 i 344 m 2 ), przy czym przyjął, iż powierzchnia działki ma wpływ na cenę działki w 20 %. W takim wypadku, zgodnie z przyjętą skalą procentową, biegły winien odpowiednio skorygować wartość porównywanych nieruchomości ze względu na różniącą je wielkość, bądź wskazać przyczyny, z powodu których takiej korekty nie dokonał. Ponadto Sąd wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla "[...]" w O. - rejon ulicy Z., działka nr 2/17 przeznaczona jest na poprawę zagospodarowania przyległej działki, a z wyceny biegłego nie wynika, czy okoliczność ta została uwzględniona. Z akt sprawy nie wynikało też, czy rzeczoznawca wziął pod uwagę fakt, że działki oznaczone numerami 2/14, 2/15, 2/16, 2/19, 2/20 i 2/21 nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie ustanowiona służebność drogową. Natomiast w odniesieniu do działki nr 2/22 obciążonej służebnością, biegły nie wykazał, czy okoliczność ta ma wpływ na wartość tej działki, czy też nie. W części opisowej operatu biegły zawarł jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że służebności nie mają wpływu na wartość, lecz twierdzenia tego nie uzasadnił. Sąd uznał, iż wątpliwości te należy usunąć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dokonując ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie nowej opinii szacunkowej, a po jej sporządzeniu powiadomił strony o możliwości zapoznania się z operatem. B. i C. W. zapoznali się z wyceną i oświadczyli, że się z nią nie zgadzają, ponieważ porównywane działki nie są położone przy drodze wewnętrznej. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2005 r. Prezydent Miasta O. ustalił opłatę adiacencką od B. i C. W. z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału, na kwotę 39.045,- zł. z jednoczesnym ustaleniem terminu jej płatności. W odwołaniu od tej decyzji strony domagały się jej uchylenia i zarzucały, że operat szacunkowy uwzględnia wyłącznie interesy strony zlecającej wycenę. Podnosili, iż do wyceny nieruchomości przed podziałem użyto obiektów porównawczych nie przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe ( obiekt nr 3 str.16 operatu) i nieruchomości nie położonych w pobliżu terenów podległych wycenie ( obiekt nr 2 str. 15 operatu położony w obrębie "[...]"). Odwołujący się wskazywali także na to, że w operacie szacunkowym przedstawione zostały tereny, które przed podziałem należały do Miasta, leżące przy drogach publicznych. Nieruchomości te posiadają już obecnie uzbrojenie, względnie jest ono w budowie. Ponieważ nieruchomość odwołujących ma drogę wewnętrzną, to do ich obowiązku należy całkowite jej uzbrojenie ( woda, kanalizacja, gaz, prąd, nawierzchnia ulicy i chodnika). Dlatego korekta wyceny jaka została zastosowana przez rzeczoznawcę w żadnym stopniu nie rekompensuje wydatków z tym związanych. Zdaniem odwołujących rzeczoznawca w sposób wyraźny nie wykazał jaki wpływ na cenę nieruchomości ma ustanowienie służebności drogowej. Wskazywali, iż terenu o powierzchni 6972 m 2 , działka o powierzchni 903 m 2 została wyłączona pod ulicę i za ten teren nikt im nie zapłaci. Odwołujący podnosili, że poprzednio ustalona opłata adicencka oparta była na cenach nieruchomości z 2003 r., a obecny operat wyznacza opłatę na podstawie cen nieruchomości w okresie 2003 - 2005. Odwołujący zarzucali także, że niezrozumiały jest zapis operatu określający datę, na którą uwzględniono stan przedmiotu wyceny na 12.07.2002 r. oraz datę, na którą uwzględniono stan przedmiotu wyceny po podziale - 30.07.2002r. Ich zdaniem niezrozumiałe jest także, użyte w operacie, sformułowanie " trend czasowy" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 21 czerwca 2005r. utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się na art. 98 "a" ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zmianami) oraz art. 144 ust.2, art. 147 i art. 148 ust. l i 2 tej ustawy. Organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń strony odwołującej się odnośnie operatu szacunkowego. Uznał, że operat szacunkowy jest wiarygodny, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi wycenę nieruchomości i sposób sporządzania operatu szacunkowego i wobec tego może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ ten wskazał, że wskazane w operacie daty: 12 lipca 2002 r. i 30 lipca 2002 r., są datami istotnymi w sprawie. Pierwsza z nich to data wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr 2/2, na którą uwzględniono stan wycenianej nieruchomości przed jej podziałem. Druga, to dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna i, na którą to uwzględniono stan wycenianej nieruchomości po podziale. Wartość wycenianej nieruchomości została ustalona na dzień 2 lutego 2005 r., to jest datę sporządzania operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż sformułowanie "trend czasowy", dotyczy ustaleń , czy w okresie od daty zawarcia poszczególnych transakcji obiektów porównawczych do daty wyceny , upływ czasu ma wpływ, czy też nie ma wpływu na zmianę ceny nieruchomości. W niniejszej sprawie biegły uznał, że upływ czasu nie ma wpływu na cenę nieruchomości, w związku z tym nie wprowadził z tego tytułu poprawek do cen transakcyjnych. Odnośnie zarzutów odwołania dotyczących obowiązku urządzenia w przyszłości drogi wewnętrznej i nie zrekompensowania w wycenie wydatków z tym związanych, Kolegium podało, że drogi wewnętrzne mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, co oznacza, że udziały w nich mogą być sprzedane nabywcom działek pod budownictwo mieszkaniowe . W przypadku pozostawienia sobie własności drogi wewnętrznej koszty nakładów na nią mogą być wkalkulowane w cenę sprzedawanych działek. Koszty, które mogą być ponoszone w przyszłości, nie mogą mieć wpływu na wysokość opłaty adiacenckiej. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. i C. W. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzucali, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu a dodatkowo podnieśli, że podziału dokonali zgodnie z art. 93 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego w ich sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 96 ust. 3 tej ustawy i nie było w ogóle podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. Sam podział nie stanowi takiej podstawy, a Gmina O. w żaden sposób nie przyczyniła się do wzrostu wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie. Podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wskazało, iż w uzasadnieniu tym organ odniósł się do wszystkich zarzutów i wątpliwości strony zgłoszonych w odwołaniu. Organ odwoławczy wskazał też , iż jego rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej podstawie prawnej, to jest na przepisie art. 98 " a" ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez co nastąpiło wyeliminowanie błędnej podstawy prawnej powołanej przez organ pierwszej instancji. Na rozprawie skarżąca B. W. podnosiła, że aby zaistniała możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, Gmina winna uczestniczyć w budowie infrastruktury, tymczasem nieruchomość skarżących nawet nie została uwzględniona w planach inwestycyjnych. Ponadto zarzucała, że jedna z wydzielonych działek, oznaczona nr ewidencyjnym 2/18 figuruje w operacie, mimo, że w czerwcu 2004r. została zbyta na rzecz Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Stosownie do dyspozycji art. l ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem legalności, to znaczy na podstawie kryterium zgodności z prawem . Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom o postępowaniu administracyjnym i przepisom prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W rozpoznawanej sprawie Sąd takich uchybień nie stwierdził. W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U z 2000r., Nr 46, poz. 543 ze zmianami.)-zwanej w dalszym ciągu ustawą. Zgodnie z art. 98 litera "a" ust. l tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Treść tego przepisu przeczy twierdzeniom strony skarżącej, że tylko wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej może stanowić podstawę do ustalenia przedmiotowej opłaty. Tę kwestię reguluje bowiem zupełnie inny przepis, a mianowicie art. 146 ust. l ustawy, który w sprawie w ogóle nie był przez organy orzekające stosowany. W niniejszej sprawie bowiem opłata adiacencka została ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że ustalenie opłaty nie było możliwe, ponieważ w ich sprawie podział powinien był nastąpić na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału tylko taki podział nieruchomości, który polega na wydzieleniu z niej działek gruntu już fizycznie wydzielonych i oznaczonych w ewidencji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z resztą na obecnym etapie postępowania dywagacje na temat w jaki sposób winno dojść do podziału, są zupełnie zbędne, gdyż , jak wynika z akt sprawy administracyjnej, zatwierdzenie projektu podziału nastąpiło, na wniosek skarżących, ostateczną decyzją administracyjną, pozostającą w obrocie prawnym. W myśl art. 98 litera " a" ustawy wysokość opłaty adiacenckiej nie może być wyższa niż 50 % różnicy wartości nieruchomości , a ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego.( art. 156 ustawy), który dla potrzeb ustalenia opłaty został w niniejszej sprawie sporządzony. Odnosząc się do zarzutów skarżących odnośnie operatu stwierdzić należy, co następuje: Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął, że w sprawie istotne znaczenie mają trzy daty: 12 lipca 2002 r., 30 lipca 2002 r. i 2 lutego 2005 r. Są to kolejno: data wydania decyzji zatwierdzającej podział, data, w której decyzja ta stała się ostateczna i data sporządzenia operatu. Na mocy delegacji ustawowej, udzielonej w art. 159 ustawy, Rada Ministrów dnia 21 września 2004 r. wydała rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz.2109) Przepis § 41 tego rozporządzenia stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 a ust. l ustawy, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty , przy czym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Nie może więc dziwić fakt, że do operatu została przyjęta działka nr 2/18 skoro w dniu 30 lipca 2002 r. ( dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna) należała ona do skarżących, gdyż została zbyta, jak oświadczyła skarżąca, dopiero w czerwcu 2004r. Wprawdzie zbycie nastąpiło jeszcze przed datą sporządzenia operatu, ale jak wynika z cytowanego przepisu, ta ostatnia data ma tylko znaczenie dla ustalenia ceny, a nie stanu nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb rozpoznawanej sprawy odpowiada wszystkim wymogom stawianym przez § 56 ust. l omawianego rozporządzenia. Dla określenia wartości rynkowej przedmiotowego gruntu rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze, metodą porównywania parami, w oparciu o notowania rynkowe. Cechy nieruchomości szacowanej porównywał kolejno z cechami nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i, dla których znane są ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji. Przy wycenie rzeczoznawca uwzględnił lokalizacje nieruchomości, powierzchnie działek oraz inne cechy mające wpływ na wartość działki takie jak: obciążenie służebnością i położenie przy drodze wewnętrznej. W przypadku różnic rzeczoznawca przyjmował poprawki dostosowawcze. Spowodowało to zróżnicowanie wartości poszczególnych działek. Odrębnie została ustalona wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale. Odnośnie zarzutu skarżących o przyjęciu przez biegłego do porównania dwóch niewłaściwych obiektów porównawczych, to jest on chybiony. Według § 4 ust. l cytowanego rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne, a nie nieruchomości identyczne. Przy czym ani przepisy ustawy, ani przepisy rozporządzenia nie określają na czym podobieństwo to ma polegać, pozostawiając w tym zakresie ocenę biegłemu. To pozwalało rzeczoznawcy na przyjęcie do porównania działki nie położonej w pobliżu szacowanej nieruchomości, znajdującej się w innym obrębie. Skoro w bliskim otoczeniu nieruchomości skarżących biegły nie znalazł do porównania wystarczającej ilości działek porównawczych o takim samym przeznaczeniu co ich grunty , to usprawiedliwione było przyjęcie do porównania jednej działki o innym przeznaczeniu, skoro poza tą cechą posiadała pozostałe, odpowiednie parametry. Bezzasadny jest zarzut skarżących o przyjęciu do porównania działek, częściowo lub w całości uzbrojonych w infrastrukturę techniczną i leżących przy drogach publicznych. Jak już wskazano, jeśli w pobliżu szacowanej nieruchomości nie ma obiektów wszystkimi cechami odpowiadających nieruchomości podlegającej wycenie, to istnieje możliwość przyjęcia do porównania obiektów podobnych i korygowania ceny nieruchomości o wartości wynikające z różnic w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Możliwość taka wynika z art. 153 ust. l ustawy. W niniejszej sprawie biegły takie korekty zastosował. Nie można także zgodzić się z zarzutem skarżących, iż biegły w sposób wyraźny nie wskazał jaki wpływ na wycenę nieruchomości miało ustanowienie służebności drogowej. Z operatu wyraźnie bowiem wynika, że w każdym przypadku, kiedy działka była obciążona służebnością oraz kiedy działka miała dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, to jej wartość z tych tytułów była odpowiednio pomniejszana. Nawet jeśli biegły nie wyeksponował tej okoliczności w części opisowej operatu, to jest to niewątpliwie uwzględnione w tabelach zawierających wycenę poszczególnych działek. Nie można zgodzić się na, sugerowane przez stronę skarżącą, porównywanie operatu z dnia 2 lutego 2005 r., z operatem poprzednim, stanowiącym podstawę do wydania decyzji z dnia 11 września 2003 r. Decyzja ta została bowiem uchylona, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się uchybień w operacie stanowiącym podstawę ustalenia po raz pierwszy przedmiotowej opłaty. Bezzasadne są twierdzenia skarżących o tym, iż nikt nie zapłaci im za teren zajęty pod drogę wewnętrzną oraz nie zrekompensuje im kosztów związanych z urządzeniem tej drogi. W tej kwestii organ odwoławczy słusznie wskazał, iż drogi wewnętrzne mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, co oznacza, że udziały w nich mogą być zbyte nabywcom działek budowlanych mających dostęp do tej drogi. W przypadku zaś pozostawienia sobie własności drogi wewnętrznej Jej wartość może być wkalkulowana przez właścicieli w cenę sprzedawanych działek. Koszty ewentualnych, przyszłych nakładów na nianie mogą mieć natomiast wpływu na wysokość opłaty adiacenckiej. Stanowisko, iż koszty urządzenia i utrzymania drogi wewnętrznej nie mogą być uwzględnione przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej ,wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2004 r. i tą oceną Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jest związany. ( art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami/, zwanej dalej p.p.s.a.) Pozostałe wskazówki Sądu co do dalszego postępowania zostały przez organy uwzględnione. Reasumując stwierdzić należy, że podczas wydawania zaskarżonej decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg i dlatego oddalił je na podstawie art. 151 p.p.s.a.