II SA/Ol 632/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 października 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie skargi na działalność Zarządu Dróg Wojewódzkich postanawia odrzucić skargę. Zaskarżoną uchwałą z "[...]" r., nr "[...]" Sejmik Województwa, działając na podstawie art. 30 a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512) oraz art. 237 § 1 i 3 oraz art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako: "k.p.a."), uznał za bezzasadną skargę W. S. z dnia 2 kwietnia 2019 r. na Zarząd Dróg Wojewódzkich (dalej jako: "ZDW"). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że spółka A był podwykonawcą robót budowlanych przy rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 503. Na skutek sporów z wykonawcą podwykonawca wypowiedział umowę o podwykonawstwo oświadczając, że czyni to z winy wykonawcy. W pierwszej kolejności domagał się zapłaty różnych kwot od wykonawcy, a następnie, wobec nieuznania ich przez wykonawcę, kierował roszczenia do inwestora tj. ZDW. ZDW nie uznał roszczeń skarżącego i pomimo skierowania przez niego do Sądu Rejonowego zawezwania do próby ugodowej nie zawarł z nim ugody. Sejmik Województwa wskazał, że fakt odmowy uwzględnienia roszczeń skarżącego nie powinien być równoznaczny z uznaniem skargi za zasadną, a tym bardziej z uwzględnieniem zarzutu oszustwa. Jak wynika z wyjaśnień złożonych w sprawie przez ZDW na etapie zawezwania do próby ugodowej po konsultacjach z prawnikiem uznano, że brak jest podstaw do spełnienia świadczenia. ZDW wskazał też, że na etapie zapłaty wynagrodzenia zażądał od wykonawcy potwierdzenia zapłaty wynagrodzenia na rzecz wszystkich podwykonawców, które zostało przedłożone. Wykonawca oświadczył ponadto, iż nie posiada żadnych wierzytelności względem skarżącego. W tym stanie rzeczy odmowa zawarcia ugody jawi się jako racjonalne działanie jednostki sektora finansów publicznych, niemające nic wspólnego z oszustwem. Skoro skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem inwestora, może dochodzić należności przed sądem powszechnym. W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. S. wniósł o jej uchylenie na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Przekonywał, że ZDW dopuścił się przestępstwa oszustwa z art. 286 k.k., wyrządzając mu szkodę na łączna kwotę 1.403.889,30 zł. Skarżący wskazał, że bardzo zły stan finansowy uniemożliwia mu skierowanie roszczenia wobec ZDW do sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na zasadzie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim szczególnym przepisem jest art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Kwestionowana uchwała nie należy do żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej, gdyż podjęta została dla załatwienia skargi w trybie postępowania skargowego, kończącego się, zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a., niezaskarżalnym zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały została ona podjęła po rozpoznaniu skargi w oparciu o regulacje zawarte w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221- 240 k.p.a.). Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi opartej na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania takich skarg, nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności stanowi wewnętrzną sprawę organów. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności (por. postanowienia: NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 398/08; WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 30/10, WSA w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 47/14, także postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014r., sygn. II OSK 3134/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, w niniejszej sprawie Sąd nie mógł badać zasadności zaskarżonej uchwały. Prawidłowo też organ wskazał skarżącemu, że ocena zasadności stawianych ZDW zarzutów oszustwa na szkodę skarżącego należy do właściwości sądów powszechnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.