II SA/Ol 634/19

Dnia 22 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Gminy Budry z dnia 31 marca 2011 r., Nr V/31/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Budrach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 2, 3 i 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 31 marca 2011 r. Rada Gminy Budry, działając m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr V/31/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Budrach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w Giżycku wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę w części, tj. w odniesieniu do uregulowań zawartych w załączniku do uchwały w § 2 ust. 2, ust. 3 i ust. 5, wnosząc o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono: istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., poprzez wskazanie w załączniku do uchwały w § 2 ust. 3, że Wójt Gminy Budry zawiera porozumienie zawarte pomiędzy Wójtem Gminy Budry, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną w Zespole, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych; istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. z art. 9a ust. 2, 3, 4 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, w tym kuratorów Sądu Rejonowego w Giżycku, co stanowi odpowiednio przekroczenie i modyfikację delegacji ustawowej; istotne naruszenie prawa, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 9a ust. 2 u.p.p.r., poprzez wskazanie w załączniku do uchwały w § 2 ust. 5 pkt 1-4 odpowiednio, że członkostwo w Zespole Interdyscyplinarnym ustaje przed upływem kadencji w przypadku odwołania przez Wójta Gminy Budry na wniosek członka Zespołu, w przypadkach zakończenia pełnienia funkcji w instytucji, z której został delegowany, skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz na podstawie wniosku Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi wyraźne przekroczenie delegacji ustawowej. W odpowiedz na skargę Wójt Gminy Budry uznał zasadność skargi w zakresie § 2 ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały, a w pozostałej części wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - dalej: k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr V/31/2011 Rada Gminy Budry z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Budrach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy Budry i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11). Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (ust. 1). Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Zwrócić należy również uwagę na art. 9a ust. 8, zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Natomiast art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a ust. 15 nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu. Jak już wskazano, o składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, uregulowanie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały tego jakie podmioty wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego jest sprzeczne z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 3 - 5 u.p.p.r.. Skład Zespołu Interdyscyplinarnego określony jest bowiem przez art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. W powyższym zakresie zatem Rada Gminy wkroczyła w materię uregulowaną ustawą i ją jednocześnie zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne. Należy wprawdzie dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednak § 2 ust. 2 załącznika do uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Ponadto w § 2 ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Budrach wskazano, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Budry, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną w Zespole. W § 2 ust. 2 lit. a do h rzeczonego załącznika do uchwały wymienione zostały z kolei wszystkie podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego, przewidziane w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, tj. w jej art. 9a ust. 3, 4 i 5, w tym kuratorzy sądowi, o jakich mowa jest w ust. 4 powołanego przepisu. Tymczasem art. 9a ust. 8 u.p.p.r. określa wprost, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Kuratorzy są z kolei podmiotami wymienionymi wprost w art. 9a ust. 4 u.p.p.r. Słusznie dostrzegł skarżący, że zgodnie z rozwiązaniem umieszczonym w § 2 ust. 2 lit. a do h wskazanego załącznika do uchwały, do grona podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, z którymi Wójt Gminy w Budrach zawiera porozumienie zaliczono m.in. kuratorów (jako podmiot wymieniony w § 2 ust. 2 lit. g załącznika do uchwały). Zgodnie zaś z regulacjami zamieszczonymi w rzeczonej ustawie, kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera takie porozumienie. Tym samym w § 2 ust. 3 dokonano niedopuszczalnej modyfikacji ustawowej, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Ponadto skarżący zasadnie wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego § 2 ust. 5 pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący, że wójt odwołuje członka zespołu: na jego wniosek; w przypadku zakończenia pełnienia funkcji w instytucji, z której został delegowany; w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub za umyślne przestępstwo skarbowe; na podstawie wniosku Zespołu Interdyscyplinarnego, jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r., gdyż wprowadzone przesłanki odwołania członka Zespołu wykraczają poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zważyć przy tym trzeba, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle zatem treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc jedynie procedurę pozbawienia członkostwa. Reasumując, z zestawienia kwestionowanego § 2 ust. 2, 3 i 5 załącznika do uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 3-5, ust. 8 i ust. 15 u.p.p.r. wynika, że Rada Gminy Budry dokonała niedopuszczalnej modyfikacji wskazanych przepisów ustawowych. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 2, 3 i 5 załącznika do uchwały.