II SA/Ol 634/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 22 maja 2025 r. Burmistrz Orzysza (dalej: "burmistrz", "organ pierwszej instancji"), na wniosek O.B. i J.B. (dalej: "wnioskodawcy", "inwestorzy"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej na części działki [...]. W uzasadnieniu burmistrz stwierdził m.in., że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Orzysz wynosi 15,2463 ha, zaś łączna powierzchnia ekologicznego gospodarstwa rolnego inwestorów wynosi 68.3266 h użytków rolnych, znajdujących się na terenie czterech gmin i dwóch województw. Grunty inwestorów są oddalone od ww. działki o około 50, 52 i 63 km. Przedmiotowa działka ma powierzchnię 3,8 ha. Wnioskodawcy wyjaśnili, że zamierzają na niej prowadzić pasiekę o wielkości do 80 rodzin pszczelich, a lokalizacja pasieki wynika z walorów miejsca, atrakcyjności i zasobności pastwiska pszczelego. Podali też, że mają na osobnych działkach: stare siedlisko z drewnianym budynkiem mieszkalnym, który nie nadaje się do zamieszkania, budynek mieszkalny, którego posiadanie i władanie przekazali bratu i rodzicom wnioskodawcy, a także dwa budynki inwentarskie oraz budynek gospodarczy. Budynki te nie zaspokajają ich potrzeb mieszkaniowych. W ocenie burmistrza planowana inwestycja powiązana jest funkcjonalnie i organizacyjnie z prowadzonym przez wnioskodawców gospodarstwem rolnym w zakresie utworzenia nowego siedliska rolniczego w celu rozwoju pszczelarstwa. W związku z powyższym organ pierwszej instancji zastosował w sprawie art. 61 ust. 4. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn.zm., dalej: "u.p.z.p."). Burmistrz zaznaczył, że projekt decyzji uzgodnił m.in. z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Giżycku w zakresie urządzeń melioracyjnych, Starostwem Powiatowym w Piszu w zakresie ochrony gruntów rolnych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (postanowienie z 4 kwietnia 2025 r.) oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Piszu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Fundacja [...] (dalej: "fundacja", "skarżąca") zauważyła, że przedmiotowa działka położona jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego i w granicach obszaru Natura 2000 - "Puszcza Piska" kod PLB 280008 i Rezerwatu Biosfery UNESCO "Jeziora Mazurskie". Wnioskowana zabudowa dotyczy trawiastego, otwartego terenu, znajdującego się ok. 450 m od zwartej zabudowy wsi. Stwierdziła, że działka wchodzi w zakres udokumentowanego terenu łowieckiego: orlika krzykliwego, kani czarnej i błotniaka stawowego, to jest ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej Rady Europy, a ponadto stanowi żerowisko żurawia, czajki i gęsi gęgawy. W odległości ok. 1000 m od planowanej inwestycji w lesie znajdują rewiry lęgowe z czynnymi gniazdami orlika krzykliwego i kani czarnej. Stan ten wyklucza wnioskowaną inwestycję w świetle art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 z późn. zm.). Skarżąca zarzuciła, że burmistrz i RDOŚ nie wzięły pod uwagę przekazanych informacji z badań terenowych fundacji. Stwierdziła, że nie można zezwolić na realizację przedsięwzięcia, którego wpływ na obszar Natura 2000 byłby znacząco negatywny, gdyż obowiązuje zasada ostrożności, wymagająca, aby wszystkie racjonalne, udokumentowane wątpliwości, były interpretowane na korzyść ochrony danego obszaru. Skarżąca zakwestionowała ponadto prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla części działki i zakwalifikowanie inwestycji jako zabudowy zagrodowej, wywodząc, że warunkiem dopuszczenia takiej zabudowy jest zameldowanie wnioskodawcy na terenie danej gminy przez 5 lat. Fundacja wywiodła również, że zamiarem wnioskodawców nie jest prowadzenie pasieki, lecz wybudowanie budynku jednorodzinnego w atrakcyjnym miejscu Mazurskiego Parku Krajobrazowego, co z kolei stanowiłoby precedens do zabudowy sąsiednich wydzielonych działek. Zarzuciła, że nie wzięto pod uwagę zapisów uchwały XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 28 sierpnia 2012 r., zgodnie z którym działka położona jest w strefie [...], gdzie wyklucza się nową, rozproszoną zabudowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO") decyzją z 1 sierpnia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wyjaśniło, że w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przewiduje wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa, dotyczący zabudowy zagrodowej. W konsekwencji, jeśli gospodarstwo jest relatywnie duże, to przeprowadzanie związanych z nim inwestycji budowlanych nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy. Stwierdziło, że wprawdzie nie wpływa to na koncentrację zabudowy, lecz założenie ustawodawcy było słuszne i racjonalne. Zabudowa zagrodowa, z uwagi na swoją specyfikę, to często zabudowa rozproszona, która pełni odmienną funkcję niż zabudowa mieszkalna jednorodzinna, dlatego wyjątek ten jest w pełni uzasadniony. Zaznaczyło, że "średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, a to porównanie ma dotyczyć powierzchni gospodarstwa rolnego, które jest z zabudową związane. SKO wyjaśniło, że związanie należy rozumieć funkcjonalnie, zatem zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza, lub hodowlana związane są z tą zabudową. Gospodarstwo rolne związane z zabudową nie musi być położone w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. SKO stwierdziło, że inwestorzy są właścicielami gruntów rolnych położonych na terenie czterech gmin o łącznej powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Orzysz. W piśmie z 13 grudnia 2024 r. inwestorzy wykazali istnienie związku funkcjonalnego planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem. Obszernie i logicznie wyjaśnili, że uprawiają rośliny i hodują zwierzęta, a pomimo rozproszenia, wszystkie grunty tworzą spójną całość, zaś stosowane nowoczesne technologie i systemy informatyczne pozwalają na efektywne zarządzanie gruntami rolnymi. SKO podkreśliło, że obecnie w orzecznictwie wyjaśnia się, iż pojęcie budownictwa zagrodowego użyte w u.p.z.p. powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swoim zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Współczesne nowoczesne gospodarstwo spowodowało utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zabudowy zagrodowej. W efekcie podzieliło ocenę burmistrza, że w sprawie nie musi być spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO podzieliło ponadto przeważający w orzecznictwie pogląd, że można ustalić warunki zabudowy dla części działki. Oceniło, że burmistrz wykazał spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 2-6 u.p.z.p., co znalazło potwierdzenie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodało, że projekt decyzji uzyskał stosowne uzgodnienia. W złożonej skardze fundacja powtórzyła w całości zarzuty i argumentację, które zawarła w odwołaniu. W szczególności zarzuciła, że burmistrz i RDOŚ po odwołaniu się fundacji od decyzji burmistrza, nie odniosły się i nie zweryfikowały informacji dostarczonych przez fundację, lecz opierają się na nieaktualnych danych z 2012 r., całkowicie pomijając kwestie gatunków antropofobowych, co jest kluczowe do prawidłowego wydania decyzji w kontekście art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Organ sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000 zobowiązany jest zapobiegać wszelkim pogorszeniom stanu siedlisk i znaczącemu niepokojeniu gatunków, będących w danym obszarze przedmiotami ochrony. Fundacja wskazała na obowiązki organów administracji wynikające z art. 2 –art. 4 ustawy o ochronie przyrody. Stwierdziła, że przepisy te stanowią "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Zarzuciła, że SKO nie wzięło tych regulacji pod uwagę, podobnie jak pominęło art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm.). Skarżąca wywiodła ponadto, że jeżeli postanowienie uzgadniające regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie zostało zaskarżone przez inwestora, organ odwoławczy ma obowiązek ocenić prawidłowość tego postanowienia. SKO winne było więc ocenić kwestionowane przez skarżącą "milczące" uzgodnienie przez RDOŚ decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca dodała, że postanowienia uzgadniające podlegają kontroli również w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Dodało, że RDOŚ uzgodnił pozytywnie projekt decyzji po raz kolejny, co oznacza, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów dotyczących ochrony przyrody. Na rozprawie 8 stycznia 2026 r. przedstawiciel skarżącej podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej na części opisanej wyżej działki. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zastosowanie cytowanego przepisu wymaga przede wszystkim zdefiniowania pojęcia "zabudowa zagrodowa", którego ustawodawca nie definiuje na kanwie u.p.z.p. ani nie odsyła w zakresie rozumienia tego pojęcia do innych ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2025 r. II OSK 1731/23 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zwrócił uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wskazał, że istotą tej regulacji, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Stwierdził, że nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu, zwłaszcza, jeśli wymogi współczesnego prowadzenia produkcji towarowej czy zwierzęcej wymagają lokalizacji licznych i różnych pod względem funkcjonalnym obiektów gospodarczych (podobnie NSA w wyroku z 4.11.2025 r. II OSK 2972/24). NSA wskazał też, że zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 z późn. zm.) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Powyższy stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z 8.11.2017 r. II OSK 2860/16, 18.04.2018 r. II OSK 2674/17, 9.10.2019 r. II OSK 2829/17, 17.10.2019 r. II OSK 2951/17, 29.01.2020 r. II OSK 726/18, 5.03.2024 r., II OSK 2794/22, 28.10.2025 r. II OSK 1731/23). Podobne poglądy wyrażane są również w piśmiennictwie (por. np. K. Świderski, Pojęcie zabudowy na tle przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, "Przegląd Prawa Rolnego" 2013 r., nr 1). Z cywilistycznego punktu widzenia jednym z istotnych elementów gospodarstwa rolnego jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą, natomiast bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (tak NSA w wyroku z 28.10.2025 r. II OSK 1731/23). Organy obu instancji zasadnie uwzględniły wyjaśnienia inwestorów dotyczące m.in. powiązania funkcjonalnego przedmiotowej działki z pozostałą częścią ich gospodarstwa rolnego. Wnioskodawcy wskazali w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego (z 25 kwietnia 2022 r., 22 listopada 2022 r. [data wpływu do burmistrza], 13 czerwca 2023 r. i 13 grudnia 2024 r.), że chcą rozwijać swoją działalność rolniczą w kierunku związanym z produkcją miodu i chcą posiadać do 80 rodzin pszczelich. Lokalizacja pasieki na ww. działce wynika z walorów tego miejsca, atrakcyjności i zasobności pastwiska pszczelego. Wnioskodawcy podkreślili, że największym atutem lokalizacji jest ekstensywny model produkcji rolnej prowadzonej na tych terenach, niska chemizacja rolnictwa, bardzo dużo miododajnych gatunków roślin uprawnych oraz bogata roślinność trwałych użytków zielonych i dzikorosnących w tej okolicy. Wyjaśnili, że uzyskanie pozwolenia na prowadzenie pasieki uzależnione jest od posiadania pracowni pszczelarskiej, czyli miejsca, gdzie pozyskuje się i konfekcjonuje się miód. Z uwagi na ten warunek, jedno z pomieszczeń w budowanym domu przeznaczą na ten cel. Inwestorzy wyjaśnili jednocześnie, że pozostałą część działki chcą użytkować rolniczo do uprawy roślin miododajnych. Prace hodowlanie i pielęgnacyjne nad pszczołami i prace związane z pozyskaniem miodu w sezonie wymagają ciągłej obecności na miejscu, a co za tym idzie zamieszkiwaniem tam. Inwestorzy planują w najbliższych miesiącach wybudować budynek magazynowy, do magazynowania płodów rolnych o wymiarach 6 m x 20 m. W piśmie z 13 grudnia 2024 r. poinformowali, że działalność rolnicza jest głównym źródłem utrzymania ich rodziny. Wszystkie grunty w ich gospodarstwie wykorzystują do działalności rolniczej, to jest uprawy roślin i hodowli zwierząt. Posiadają hodowlę krów mlecznych z jałowizną, a grunty stanowią bazę paszową do produkcji zwierzęcej i są w całości wykorzystywane we własnym gospodarstwie. Inwestorzy podali: "pomimo odległości, wszystkie działki są częścią jednej całości i są zarządzane jako monolit przez jedną rodzinę rolniczą, a suma produkcji rolnej (uprawa roślin, hodowla zwierząt) jest prowadzona w sposób zorganizowany i skoordynowany. Stosowane przez nas nowoczesne technologie, systemy informatyczne pozwalają na efektywne zarządzanie rozproszonymi gruntami, co czyni gospodarstwo spójnym. Jedna działka może być wykorzystywana pod uprawy roślin, inna do hodowli zwierząt, a jeszcze inna do przechowywania plonów lub produkcji pasz czy utworzenia pasieki. Taki podział pozwala na efektywne zarządzanie działalnością rolniczą i korzystanie z wielu gałęzi produkcji rolniczych jednocześnie". Zwrócili uwagę, że "rolnicy, którzy prowadzą różnorodne gałęzie produkcji, mogą lepiej dostosować się do tych norm. Dzięki temu zyskuje się większą stabilność finansową, ponieważ spadki cen w jednej branży mogą być zrekompensowane przez zyski w innej. Dywersyfikacja produkcji jest kluczowym elementem umożliwiającym stabilność i konkurencyjność gospodarstw rolnych w zmieniającym się otoczeniu. Dlatego zarządzamy swoimi zasobami w sposób zintegrowany, a ich wykorzystanie ma charakter zorganizowany, spójny i ciągły. Hodowla krów, produkcja rolna oraz planowana hodowla pszczół będą ze sobą ściśle powiązane ekonomicznie, zasobowo, a wspólna infrastruktura gospodarstwa umożliwia sprawne prowadzenie działalności rolniczej. Budowa domu wraz z pomieszczeniem gospodarczym związanym z tą hodowlą w miejscu lokalizowanej pasieki jest dla nas niezbędna do prowadzenia tej gałęzi naszej działalności w sposób należyty, dbały i rentowny. Pszczelarstwo wymaga odpowiednich warunków terenowych i nie zawsze jest konieczność posiadania wszystkich działek w jednym miejscu, ponieważ pasieka może korzystać z różnych źródeł pożytku w obrębie większego obszaru". Zasadnie organy obu instancji oceniły, że złożone przez wnioskodawców wyjaśnienia są wiarygodne i przekonujące. W świetle podanych przez inwestorów wyjaśnień i informacji, nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska fundacji, że celem inwestorów jest wyłącznie budowa budynku mieszkalnego w atrakcyjnej części Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Wywody skarżącej dotyczące działań, które mogą być ewentualnie podejmowane w przyszłości przez inne podmioty, nie mogą wpłynąć na zmianę powyższej oceny. Potencjalna zabudowa innych gruntów w okolicy działki inwestorów uzależniona będzie od spełnienia w każdym przypadku wymogów wynikających z przepisów prawa, a samo wydzielenie działek nie powoduje, że ich zabudowa będzie możliwa, nawet po wybudowania budynku w zabudowie zagrodowej przez inwestorów. Zauważyć należy, że ułatwienie w lokalizacji elementów zabudowy zagrodowej dotyczy podmiotów prowadzących takie gospodarstwa, czyli rolników lub przedsiębiorców rolnych, a więc samo władanie gruntem rolnym nie wystarczy do zabudowy takiego gruntu bez spełnienia przez potencjalnego wnioskodawcę pozostałych przesłanek. Zabudowa zagrodowa działki nie może bowiem stanowić jedynego punktu odniesienia dla zabudowy, która nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 2.03.2021 r. II SA/Ol 871/20). Uwzględniając powyższe, prawidłowo organy obu instancji uznały, że inwestorzy, którzy bezspornie posiadają gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 68.3266 h użytków rolnych, większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Orzysz (wynosząca 15,2463 ha), pomimo że ich grunty znajdują się na terenie czterech gmin i dwóch województw, mogą skutecznie ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w ramach zabudowy zagrodowej na części tej działki, gdyż jest ono powiązane funkcjonalnie z przedmiotową działką, Niezasadne jest również stanowisko skarżącej, prezentowane w odwołaniu, że warunkiem skutecznego ubiegania się o ustalenia warunków zabudowy zagrodowej na terenie danej gminy jest zamieszkiwanie tam wnioskodawcy przez 5 lat przed złożeniem wniosku. Takiego warunku nie zawierają przepisy u.p.z.p. Nie wynika on także ze wskazanej przez fundację ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1653). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy za gospodarstwo rodzinne uznaje się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 tej ustawy za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Z treści ww. przepisów wynika natomiast, że jedno gospodarstwo rolne w rozumieniu tej ustawy może obejmować grunty rolne położone na obszarze więcej niż jednej gminy, o ile właściciel (użytkownik wieczysty, samoistny posiadacz lub dzierżawca) nieruchomości rolnych co najmniej od 5 lat mieszka w gminie, na obszarze której jest położona "jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego". Wobec tego, nawet z ww. przepisów nie wynika, że inwestor, będący osobą fizyczną prowadzącą gospodarstwo rolne na terenie kilku gmin, wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, musi obowiązkowo mieszkać przez 5 lat na obszarze gminy, w której ubiega się o ustalenia warunków zabudowy, jak to wywiodła skarżąca. W art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca uzależnia ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej tylko od prowadzenia gospodarstwa rolnego, z czym związane jest niewątpliwe prawo do jego prowadzenia, a więc posiadanie statusu rolnika, oraz od powierzchni tego gospodarstwa rolnego, która powinna przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W przepisie tym ani w żadnym innym przepisie u.p.z.p. nie ma mowy o tym, że zabudowę zagrodową może zrealizować tylko osoba, która jest "rolnikiem" w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to jest m.in. która mieszka w gminie, w której składa wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w okresie 5 lat przed złożeniem tego wniosku. Dodać należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym zasięg definicji legalnej zawsze obejmuje zakres ustawy, w której jest ona zawarta (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 201-203; wyrok NSA z 16.02.2024 r. II FSK 1369/23). Jeżeli ustawodawca, posługując się określonym pojęciem w danej ustawie, nie odesłał w tym zakresie do stosowania definicji zawartych w innych ustawach, to oznacza to, że dane pojęcie zostało wprowadzone do tej ustawy w rozumieniu przyjętym w języku powszechnym (zob. wyrok NSA z 2.10.2019 r. I FSK 1061/17). Zaznaczyć również należy, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne i wymaga uprzedniego ustalenia czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA z: 23.08.2007 r. II OSK 1118/06, 4.12.2008 r. II OSK 1536/07, 12.07.2024 r. I OSK 3/22). Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skarżącej fundacji dotyczący wadliwego ustalenia warunków zabudowy tylko dla części ww. działki geodezyjnej wskazanej we wniosku. Możliwość taka wynika bowiem z przepisów u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej, a zgodnie z ust. 1a – wniosek powinien zawierać też określenie granic terenu objętego wnioskiem. Podkreślić należy, że w przepisach tych jest mowa o "terenie objętym wnioskiem", a nie o "działce". Ponadto, art. 61 ust. 5a przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zatem, także w tym przepisie ustawodawca konsekwentnie nie posługuje się pojęciem "działki", lecz pojęciem "terenu", który nie musi być tożsamy z działką ewidencyjną. Zaznaczyć trzeba, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) (zob. druk nr 1534 sejmu IX kadencji) w zakresie zmian w art. 52 u.p.z.p. podkreślono, że "teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub tylko część jednej, albo np. część jednej oraz drugą całą działkę". Natomiast przy wprowadzeniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podkreślono, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. Dodać można, że w orzeczeniach sądów wydanych w oparciu o stan prawny obowiązujący przed ww. nowelizacją przepisów u.p.z.p., ukształtowała się wykładnia, zgodnie z którą w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można było jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. np. wyroki NSA z: 24.05.2018 r. OSK 1634/16, 13.06.2023 r. II OSK 964/23, 14.06.2023 r. II OSK 1751/22, 23.04.2020 r. II OSK 1693/19). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku oceny przez SKO milczącego uzgodnienia RDOŚ, należy stwierdzić że jest on bezpodstawny. W toku kontrolowanego postępowania RDOŚ wydał bowiem postanowienie z 4 kwietnia 2025 r., którym uzgodnił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W sprawie nie miał więc zastosowania tryb milczącego uzgodnienia. Dodać należy, że RDOŚ również postanowieniami 10 sierpnia 2023 r. i z 8 maja 2024 r. (wydanymi w postępowaniach kończących się wydaniem 2 decyzji przez burmistrza, które następnie zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym) uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazać ponadto trzeba, że powołane postanowienie RDOŚ było wiążące dla burmistrza i SKO, a organy te nie mogły weryfikować tego aktu. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne. Gdy przepis prawa materialnego wprowadza współdziałanie, nakazując uzgodnienie, zgodę, porozumienie, organ administracji związany jest postanowieniem i nie może poddać go weryfikacji rozpoznając sprawę (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2024, art. 106, Nb 12). Dopóki więc postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (zob. wyroki NSA z: 20 czerwca 2007 r. II OSK 922/06; 23.02.2012 r. II OSK 2322/10; 21.09.2012 r., II OSK 882/11; 28.06.2019 r. II OSK 1490/18, 18.07.2024 r. II OSK 1028/23, 26.03.2025 r. II OSK 2222/23). Sąd zauważa, że powołany w skardze wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r. II SA/Ol 1055/12, został uchylony przez NSA wyrokiem z 4 września 2014 r. II OSK 531/13. NSA podzielił stanowisko, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Przyjęcie koncepcji przeciwnej oznaczałoby, że SKO wkraczałoby w kompetencje wyspecjalizowanych organów, to zaś przeczyłoby istocie współdziałania. Jednocześnie, jak stwierdził NSA w wyroku z 18 kwietnia 2024 r. II OSK 576/23, w świetle utrwalonego stanowiska NSA, ograniczenie wprowadzone w art. 53 ust. 5 zd. pierwsze u.p.z.p. (zgodnie z którym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi), nie skutkuje tym, że inne strony niż inwestor mogą być w ogóle pozbawione prawa sądowej kontroli stanowiska organu uzgadniającego. Postanowienie uzgodnieniowe należy bowiem traktować jako akt podjęty w granicach sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy (art. 135 p.p.s.a.), a wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tego sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. np. wyroki NSA z 9.05.2013 r. II OSK 2722/11, 18.06.2014 r. II OSK 134/13; 4.04.2014 r. II OSK 531/13). NSA podkreślił jednocześnie, że ta pośrednia kontrola legalności stanowiska organu uzgadniającego musi być prowadzona przez sąd administracyjny z uwzględnieniem tego, że chodzi o stanowisko organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie (np. ochronie przyrody, ochronie zabytków, hydrologii), który działa w ramach uznania administracyjnego. Oceny formułowane przez sąd administracyjny nie mogą więc zastępować ocen organu wyspecjalizowanego. W świetle zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to bowiem ten wyspecjalizowany organ administracji, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oceny formułowane przez sąd administracyjny powinny koncentrować się na tym, czy organ uzgadniający nie przekroczył granic dyskrecjonalnej władzy, jaką wykonuje dokonując uzgodnień. Dodać należy, że obowiązek sądu zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, odnosi się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które – tak jak w kontrolowanym postępowaniu – nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego. Oceniając z uwzględnieniem powyższych uwag postanowienie RDOŚ z 4 kwietnia 2025 r., należy stwierdzić, że nie zawiera ono wadliwości, które skutkowałby obowiązkiem jego uchylenia. Jak wynika z uzasadnienia tego postanowienia, RDOŚ w toku prowadzonego postępowania zgromadził materiały pomocnicze i dowodowe: ogólnodostępne ortofotomapy, zdjęcia satelitarne, mapy rastrowe i topograficzne, jak również dane będące w zasobach RDOŚ w zakresie miejsc występowania gatunków ptaków stanowiących przedmiot ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza Piska PLB280008 oraz stref ochrony ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania gatunków chronionych. Wziął pod uwagę, że teren objęty wnioskiem stanowi fragment ww. działki, która znajduje się w sąsiedztwie działki zabudowanej zabudową mieszkalną i gospodarczą, w znacznej odległości od wsi. RDOŚ uwzględnił też, że analizowany obszar, zgodnie z operatem ewidencji gruntów, stanowi grunty orne i znajduje się w odległości ponad 100 m od linii brzegowej jeziora [...]. Zauważył jednocześnie, że jest to teren o mało zróżnicowanej rzeźbie terenu, który – co należy podkreślić – jest użytkowany rolniczo. Ustalenia tego nie zakwestionowała fundacja, natomiast użytkowanie rolnicze gruntu bez wątpienia powoduje, że jego częściowa zabudowa będzie miała zdecydowanie mniejszy wpływ na ptaki (jak podała skarżąca: ich teren łowiecki czy oddalone od działki o ok. 1,4 –1,8 km rewiry lęgowe) niż gdyby był to obszar naturalny, pozbawiony jakiejkolwiek ingerencji człowieka. RDOŚ stwierdził również, że realizacja inwestycji nie będzie wiązała się z likwidowaniem i niszczeniem zadrzewień śródpolnych, nadwodnych, przydrożnych i nie doprowadzi do likwidacji naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Inwestycja nie jest też związana z wykonywaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu i nie spowoduje zmiany stosunków wodnych. Prawidłowo RDOŚ ocenił, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu jest, lub może być wymagane, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, z późn. zm.), a tym samym nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy OOŚ. RDOŚ zasadnie też stwierdził, że projekt decyzji nie narusza zakazów i uwarunkowań wynikających z położenia planowanej inwestycji na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Wbrew zarzutom skarżącej, RDOŚ miał na względzie, że analizowana działka zlokalizowana jest na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Piska PLB280008, który został ustanowiony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229 poz. 2313, z późn. zm.), wobec którego obowiązującym jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25 poz. 133, z późn. zm.), a przedsięwzięcie nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru i nie wynika z tej ochrony. RDOŚ wziął również pod uwagę, że według Standardowego Formularza Danych (SDF) sporządzonego dla obszaru Natura 2000 Puszcza Piska (aktualizacja:) na terenie tego obszaru występują 52 gatunki ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej, w tym 12 gatunków z Polskiej Czerwonej Księgi Zwierząt. Wymienił też niektóre z nich, w tym wskazane również przez skarżącą, np. orlika krzykliwego, bielika, kanię czarną czy bociana czarnego. RDOŚ zaznaczył, że uwzględnił stan na marzec 2022 r., tym samym niezasadny jest zarzut fundacji, że organ ten opierał się na nieaktualnych danych z 2012 r. Co więcej, RDOŚ uwzględnił, że wymienione w postanowieniu gatunki ptaków stanowią przedmioty ochrony w ramach obszaru Natura 2000 Puszcza Piska, który został wyznaczony dla ochrony łącznie 39 gatunków ptaków. Z uwagi na powyższe nie można uznać za zasadny zarzutu, że RDOŚ pominął kwestie gatunków antropofobowych i oceniał nieaktualne dane. Sąd ma na uwadze, że stosownie do art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań, o których mowa w art. 131 ust. 1, na obszarze województwa, to jest m.in. do ochrony i zarządzania obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody, na zasadach i w zakresie określonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 131 ust. 1 pkt 4). Okoliczność, że w ocenie skarżącej, RDOŚ nie odniósł się do danych przedkładanych przez fundację i ich nie zweryfikował, co być może wskazuje na niepełną realizację zadania polegającego na współpracy z organizacjami ekologicznymi (art. 131 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy), nie jest równoznaczne, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie RDOŚ z 4 kwietnia 2025 r. narusza art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Treść uzasadnienia ww. postanowienia nie pozwala na taki wniosek. Z uwagi na powyższe nie zasługują na uwzględnienie również podniesienie w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest zupełny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odmienna jego ocena przez skarżącą nie oznacza naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."). Oceniając zgodność decyzji ustalającej warunki zabudowy z przepisami odrębnymi, należy ponadto podkreślić, że art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odsyła do "przepisów odrębnych". Chodzi tu więc o regulacje prawne, które stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa, którymi zgodnie z art. 87 Konstytucji RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a ponadto są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, że uchwała w sprawie parku krajobrazowego, wydana na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., II OSK 665/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.09.2025 r., IV SA/Po 502/25). Jak zasadnie stwierdził RDOŚ, inwestycja nie narusza zakazów wyliczonych w § 5 ust. 1 uchwały Nr XLIV/635/22 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w tym zawartego w pkt. 7 lit. a zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu uchybieniu zapisom Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, należy zauważyć, że ta uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 6a i art. 20 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm., dalej "u.o.p. z 2012 r.") w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tej uchwały. W ówczesnym stanie prawnym art. 19 ust. 6a zd. pierwsze u.o.p. z 2012 r. stanowił, że "Sejmik województwa ustanawia, w drodze uchwały, plan ochrony dla parku krajobrazowego w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu albo odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody". Co istotne, ustawodawca na gruncie u.o.p. z 2012 r. wyłącznie w odniesieniu do planu ochrony dla parku narodowego i planu ochrony dla rezerwatu przyrody przewidział, że zawierają one przepisy praw powszechnie obowiązującego. Zgodnie bowiem z art. 19 u.o.p. z 2012 r. były ustanawiane w drodze odpowiednio: rozporządzenia przez ministra właściwy do spraw środowiska (ust. 5) i w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska (ust. 6). Ustawodawca nie zastrzegł w odniesieniu do planu ochrony dla parku krajobrazowego, że jest to akt prawa miejscowego. Przepis ust. 6a zd. pierwsze stanowił jedynie, że sejmik województwa ustanawia, w drodze uchwały, plan ochrony dla parku krajobrazowego w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu albo odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody. Ponadto, art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. z 2012 r. przewidywał, że plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Dodać też trzeba, że w ówczesnym stanie prawnym ustawodawca nie przewidywał, że plan ochrony dla parku krajobrazowego, w części dotyczącej wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a, tak jak stanowi aktualnie art. 20 ust. 4a pkt 3 ustawy o ochronie przyrody (ust. 4a został dodany do art. 20 dopiero z dniem 11 września 2015 r. przez art. 9 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu; Dz. U. z 2015 r. poz. 774). Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy nowelizującej z 24.04.2015 r. plany ochrony parków krajobrazowych obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc do czasu wejścia w życie planów ochrony wydanych na podstawie ustawy zmienianej w art. 9 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Nie można uznać, że na mocy tego przepisu art. 20 ust. 4a pkt 3 ustawy o ochronie przyrody w aktualnym brzmieniu ma zastosowanie do uchwały podjętej w poprzednim reżimie prawnym. W konsekwencji, na gruncie ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu przed tą nowelizacją utrwalił się pogląd, że zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany i nie mogą być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (por. wyroki NSA z: 14.01.2011 r. II OSK 2035/09, 6.07.2016 r. II OSK 823/16, 14.01.2020 r. II OSK 516/18 czy z 8.12.2022 r. II OSK 3865/19). Wobec powyższego, ustalenia zawarte w Planie Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego w odniesieniu do planistyczno-przyrodniczej strefy [...], dopuszczające możliwość lokalizowania nowych obiektów budowlanych w przypadku ścisłego powiązania przestrzennego z już istniejącą zabudową w obrębie tej strefy, nie mogły stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na części działki inwestorów. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że o ile Rozdział 7 Planu ochrony MPK zatytułowany został "Ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania województwa", co jest zgodne z art. 20 u.o.p. z 2012 r., to w § 7, do którego odwołuje się skarżąca fundacja, wskazano, że "Wprowadza się następujące ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin Piecki, Mrągowo, Świętajno, Ruciane-Nida, Mikołajki, Orzysz i Pisz, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku ich braku w decyzjach o warunkach zabudowy oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych". Wprowadzenie ustaleń w ww. zakresie również do decyzji o warunkach zabudowy zostało bowiem dokonane bez ustawowego upoważnienia, określonego w ww. przepisie. Żaden inny przepis u.o.p. z 2012 r. nie uprawniał sejmiku województwa do określenia ustaleń dotyczących eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych wiążących w przypadku wydawania decyzji administracyjnych. W kontrolowanej sprawie zasadnie więc organy obu instancji oceniły, że spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy przewidziane w art. 61 § 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. W tej sytuacji SKO zobowiązane było do utrzymania w mocy decyzji burmistrza ustalającej warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.