II SA/Ol 635/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A.D. na rozporządzenie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 27 marca 2014r. (data wpływu pisma do organu) A. D. wezwał Sejmik Województwa do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody "[...]" z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" z powodu rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że wskutek nowelizacji art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody Sejmik stał się organem właściwym do wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu. Podniósł, że naruszenie prawa polega na tym, ze wojewoda przed wprowadzeniem rozporządzenia nie uzyskał pozytywnych uzgodnień właściwych miejscowo rad gmin. Wskazał, ze wprowadzenie w rozporządzeniu w § 4 ust. 1 pkt 8 zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych było powodem wprowadzenia ograniczenia zabudowy na jego działce nr "[...]" w obrębie J., w miejscowości P. gmina S. w pasie szerokości 100 m od jego sztucznego zbiornika wodnego. Podał, że z jego informacji wynika, że Rada Gminy D. uchwałą z dnia 27 września 2007r. i uchwałą z dnia 15 października 2008r. nie uzgodniła projektu przedmiotowego rozporządzenia. Wprawdzie Rada Gminy S. uzgodniła przedmiotowe rozporządzenie, ale w ocenie strony nie mogło mieć wpływu na jego wprowadzenie, gdyż inne gminy tego nie uczyniły. Pismem z dnia 6 maja 2014r. (doręczonym stronie w dniu 9 maja 2014r.) Przewodniczący Sejmiku poinformował, że Sejmik nie uchylił przedmiotowego rozporządzenia. Wyjaśniono, że dwie rady gminy podjęły uchwały o odmowie uzgodnienia projektu rozporządzenia, ale uczyniły to po upływie ustawowego terminu przewidzianego na zajecie stanowiska. W dniu 14 maja 2014r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) A. D. wniósł skargę do tut. Sądu na rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", domagając się jego uchylenia z powodu wydania rozporządzenia z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że wydając zaskarżone rozporządzenie Wojewoda miał obowiązek uzgodnienia projektu rozporządzenia z właściwymi radami gmin, zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienie jest – w przeciwieństwie do opinii – formą stanowczą. Takich uzgodnień nie poczyniono. Skarżący podał, że stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, iż uzgodnienie gmin uznano za pozytywne, gdyż nie podjęły one uchwały w terminie 30 dni od przedłożenia projektu uchwały nie jest zasadne. Podniósł, że technicznie nie jest możliwie dotrzymanie tego terminu, a ponadto termin ten ma charakter instrukcyjny, a nie zawity. Zatem wydanie opinii negatywnej obala domniemanie, że opinia jest pozytywna. W dniu wprowadzenia przedmiotowego rozporządzenia było wiadomo, ze nie uzyskano pozytywnych uzgodnień wszystkich zainteresowanych gmin. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że proces powołania Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" był przeprowadzony zgodnie ze stosownymi procedurami. Zaskarżone rozporządzenie zostało wydane celem dostosowania nakazów i zakazów obowiązujących w tym obszarze do zapisów wprowadzonych znowelizowaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Powołując się na obowiązujący w tym zakresie pogląd w judykaturze wskazano, że rozporządzenie w sprawie dostosowania nakazów i zakazów nie wymaga uzgodnień z właściwą miejscowo radą gminy. Pomimo to Wojewoda - chcąc dochować staranności - wystąpił o uzgodnienie tego projektu do wszystkich rad gmin objętych Obszarem Chronionego Krajobrazu Województwa. Powołując się na dokumenty przesłane przez Wojewodę wskazano, ze Rada Miejska w B. w dniu 27 września 2008r., a Rada Gminy D. w dniu 15 października 2008r. podjęły uchwały o odmowie uzgodnienia projektu rozporządzenia. Jednakże obydwie uchwały zostały podjęte po upływie przewidzianego w art. 89 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym terminu, a w związku z tym uznano, że uzgodnienia zostały dokonane. Wskazano, że organ nie podziela poglądu skarżącego, że termin określony w art. 89 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym jest terminem instrukcyjnym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko doktryny wskazano, że brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że przyjmuje on domniemanie prawne zakładające akceptację rozstrzygnięcia organu gminy przez organ współdziałający. Domniemanie to ma postać fikcji prawnej wobec braku możliwości jego wzruszenia. Zajęcie stanowiska po upływie terminu nie powoduje żadnych skutków prawnych bez względu na to, czy jest ono pozytywne czy negatywne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została zawarta w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Z istoty takiej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31 poz. 206 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym przez wojewodę lub organ administracji niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Wyjaśnić przy tym należy, że wprawdzie przedmiotem skargi jest rozporządzenie Wojewody, jednakże w wyniku nowelizacji ustawy z dnia w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm., dale jako: u.o.p.) dokonanej mocą ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753), zmieniono brzmienie art. 23 ust. 2 u.o.p. wprowadzając zapis, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Na skutek nowelizacji uległ zatem zmianie dotychczasowy podział kompetencji między administrację rządową i samorządową w zakresie tworzenia i funkcjonowania obszarów chronionego krajobrazu. Organem kompetentnym w powyższej kwestii przestał być wojewoda, a stał się nim sejmik województwa. Słusznie zatem skarżący zarówno skargę, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierował do sejmiku województwa. Niemniej warunkiem skuteczności takiej skargi jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego przepisem aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (którego brzmienie jest identyczne jak art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995r., sygn. akt IV SA 346/93, LEX nr 25015). Zatem skarga wnoszona na akt prawa miejscowego w tym trybie nie ma charakteru skargi powszechnej. Nawet zatem ewentualna sprzeczność zaskarżonego aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005r. sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). W przeciwieństwie zatem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2. W niniejszej sprawie skarżący podał, że wprowadzenie w kwestionowanym rozporządzeniu w § 4 ust. 1 pkt 8 zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych było powodem wprowadzenia ograniczenia zabudowy na jego działce, w pasie szerokości 100 m od jego sztucznego zbiornika wodnego. Przy czym jako naruszenie prawa uzasadniające jego zdaniem uchylenie zaskarżonego rozporządzenia skarżący upatruje w naruszeniu procedury uchwalania rozporządzenia poprzez brak pozytywnych uzgodnień z właściwymi radami gmin. Należy zatem wyjaśnić, że Sąd dokonując oceny legitymacji prawnej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowego rozporządzenia nie stwierdził takiego naruszenia jego interesu prawnego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego rozporządzenia. Należy bowiem podnieść, ze art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. dopuszcza możliwość wprowadzenie na obszarze chronionego krajobrazu zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zatem ujęty w rozporządzeniu Wojewody zakaz jest powtórzeniem zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007r. (sygn. akt IIOSK 943/06, dostępny w Internecie) w myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. W piśmiennictwie wskazuje się, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia obszaru specjalnego należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno - policyjnych (W. Radecki Ustawa o ochronie przyrody Komentarz, wyd. Difin Warszawa 2006, str. 64-65). Natomiast konstytucyjna zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji i w ślad za nim art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, iż ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Również przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zatem źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym. W związku z tym skarżący nie może skutecznie wywodzić naruszenia jego prawa własności, skoro powołane przepisy ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, ale w granicach dopuszczanych przez prawo. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ins infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów" (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Natomiast podnoszona przez stronę skarżącą kwestia braku uzgodnień z właściwymi radami gmin nie ma żadnego związku z interesem prawnym skarżącego, a tym bardziej z jego naruszeniem. Skarżący nie jest podmiotem, z którym należało dokonać przedmiotowych uzgodnień, a przepisy ustawy o ochronie przyrody ani w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego aktu, ani obecnie obowiązujące nie przewidują żadnej formy uczestnictwa właścicieli nieruchomości objętych projektem rozporządzenia w sprawie obszaru chronionego krajobrazu w procedurze wydawania takiego rozporządzenia. Skarżący – jak wskazano wyżej - nie jest także uprawniony do występowania ze skargą powszechną, a więc nie może kwestionować legalności zaskarżonego aktu w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to jego interesu prawnego. Co więcej nie może się domagać uchylenia całego zaskarżonego aktu w sytuacji, gdy jego interes prawny odnosi się tylko do wskazanego wyżej zapisu dotyczącego zakazu zabudowy, który – jak wykazano wyżej – jest zgodny z prawem. Zatem podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mogą podlegać ocenie Sądu. W tym stanie rzeczy skarga nie jest zasadna. W związku z tym - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę należało oddalić.