II SA/Ol 636/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z 21 lipca 2017 r. Wójt Gminy "[...]" ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie "[...]". W wyniku rozpatrzenia wniosku "[...]"o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]"decyzją z 29 czerwca 2018 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., w skr. k.p.a.), stwierdziło jej nieważność. Kolegium zgodziło się z zarzutem braku określenia w niej parametrów planowanej inwestycji. Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie "[...]", w opisie inwestycji precyzując jedynie, że chodzi o "[...]". Zatem na podstawie tak sformułowanej decyzji możliwa jest budowa wieży o określonej w decyzji wysokości wraz z nieokreśloną liczbą anten nadawczych o dowolnej mocy i na dowolnych kierunkach, co rażąco narusza przepisy art. 52 ust. 1, art. 54 pkt 2 i art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, w skr.: u.p.z.p.). W skardze na decyzję Kolegium "[...]"zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 u.p.z.p., w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, w skr.: rozporządzenie z 2010 r.) w zw. z art. 107 k.p.a., w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora jest nieprawidłowa w stopniu rażąco naruszającym prawo, co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja Wójta zawiera wszystkie wymagane w art. 54 u.p.z.p. elementy. Nie określa ona wszystkich parametrów planowanego przedsięwzięcia, a jedynie akceptuje rodzaj inwestycji, natomiast szczegółowe parametry przedsięwzięcia, zakres jej oddziaływania będą badane podczas postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego, gdzie organ bada także zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można zarzucać organowi, że nie określa danych, jakie przeznaczone są do innego postepowania i trudno jest wymagać, żeby przepisy były czytane w taki sposób, że organy mają wielokrotnie dublować swoje działania. Skarżąca nie zgodziła się z zarzutem braku ustalenia oddziaływania przedsięwzięcia jako całości, a nie tylko poszczególnych anten (efekt kumulacji). Rozporządzenie z 2010 r. w § 2 ust 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 nakazuje kwalifikować przedsięwzięcie z uwzględnieniem określonych parametrów. Należy wziąć pod uwagę rodzaj inwestycji "[...]", dla której równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż określona wartość podana w watach, oraz odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis jest jednoznaczny i odnosi się do wiązki związanej z pojedynczą anteną i wiązki promieniowania w osi głównej tej anteny. Przepisy nie przewidują innego rodzaju pomiarów, w szczególności kumulowania sąsiadujących ze sobą anten na tym etapie postępowania. Żadna z zainstalowanych anten nie jest zbieżna w osi głównej wiązki z inną anteną, w konsekwencji na przedmiotowej działce nie ma przedsięwzięć, które z uwagi na charakter wymagałaby sumowania mocy. W konsekwencji nie ma innej możliwości dokonania pomiarów, niż te które zostały dokonane teoretycznie, w oparciu o dokumentację wniosku. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Według niego, nie można zgodzić się z poglądem, iż decyzja lokalizacyjna ma na celu jedynie zaakceptowanie określonego rodzaju inwestycji, zaś jej szczegółowe parametry winny zostać wskazane dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Bez określenia tych parametrów decyzja ma charakter blankietowy, pozwala na realizację instalacji radiokomunikacyjnej o dowolnych parametrach, a parametry te przecież bezpośrednio wpływają na zakres oddziaływania inwestycji czy też jej wpływ na środowisko. W związku z powyższym, brak szczegółowych parametrów planowanej inwestycji stanowi rażące naruszenie przepisów 52 ust. 1, art. 54 pkt 2 i art. 55 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, w skr.: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z prawem według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionowane rozstrzygnięcie dotyczy drugiej ze wskazanych przesłanek. Rażące naruszenie prawa oznacza sytuację, w której treść wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia stanowi jednoznaczne zaprzeczenie treści normy, na podstawie której zostało ono wydane, bądź innej normy powszechnie obowiązującej, powodujące, że dalsze pozostawanie rozstrzygnięcia w obiegu prawnym jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Prowadząc postępowanie w tym trybie należy mieć na względzie to, że stwierdzenie nieważności określonego władczego aktu jest wyjątkiem od zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), gwarantującej pewność obrotu prawnego i stabilność ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji ostatecznych może mieć miejsce tylko w przypadku ustalenia w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja stanowi zaprzeczenie obowiązujących przepisów prawa. Uzasadnienie zaś decyzji nadzorczej opartej na tej przesłance musi z jednej strony wskazywać konkretną normę prawa, która została w sposób rażący naruszona, z drugiej zaś wyjaśniać, na czym to rażące naruszenie prawa w określonym stanie faktycznym polegało, zaś poczynione w tym zakresie ustalenia organu nadzoru winny mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo wywiodło, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana przez Wójta Gminy rażąco narusza prawo. Stosownie do art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja lokalizacyjna powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, m.in. w zakresie ochrony środowiska. Podstawą ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy rozporządzenia z 2010 r., a w szczególności jego § 3 ust. 1 pkt 8, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, który podziela także sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13, z 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16, z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 708/15, z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego właśnie powodu decyzja lokalizacyjna powinna rozstrzygać o dopuszczalności wnioskowanego zamierzenia, w tym wnioskowanej ilości anten, ich mocy oraz kierunku. Braki rozstrzygnięcia w tym zakresie w sposób wskazują na oczywistą sprzeczność decyzji z art. 52 ust. 1, art. 54 pkt 2 i art. 55 u.p.z.p. i są nie do zaakceptowania z uwagi na zasadę praworządności. Chybiony w tym względzie jest zarzut, iż przedmiotowa decyzja nie określa wszystkich parametrów planowanego przedsięwzięcia, tylko akceptuje rodzaj inwestycji, a szczegółowe jej parametry i zakres oddziaływania są badane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p., decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie to oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), tj. sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji określonych w tym przepisie, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom określonym w tej decyzji. Ustalenie tych warunków w decyzji polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o warunkach zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności lokalizacji danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zatem weryfikować treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oczywiście zakres związania odnosi się tylko do konstytuujących decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego elementów koniecznych wskazanych w art. 54 u.p.z.p., tj. do rodzaju inwestycji, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W analizowanym kontekście nie sposób nie dostrzec również art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wskazującym, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Jeżeli zatem w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ rozważał, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to organy w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę są tym stanowiskiem związane. Reasumując, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże - po myśli art. 55 u.p.z.p. - organ wydający pozwolenia na budowę w tym znaczeniu, że ustalone w niej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony środowiska (art. 54 ust. 2 lit. b u.p.z.p.) nie mogą przedmiotem weryfikacji, a w konsekwencji odmiennych ustaleń przez organ wydającego pozwolenie na budowę, skoro - po myśli art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - zgodność projektu budowlanego podlega weryfikacji właśnie przez prymat rzeczonej decyzji. Wobec powyższego skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.