II SA/Ol 637/09

Dnia 27 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu - oddala skargę. Decyzją z dnia 31 marca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji cofnął funkcjonariuszowi policji D. M. uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że policjant posiada lokal mieszkalny w O. przy ul. J. na podstawie umowy najmu lokalu z dnia 9 grudnia 2000 r. zawartej z Towarzystwem Budownictwa Społecznego w O. Organ stwierdził utratę uprawnień do przedmiotowego świadczenia z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofnięcia i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepis § 1 ust. 1 pkt 3 powyższego rozporządzenia. Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu odwołania D. M. decyzją z 6 maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Generalną zasadę wyrażoną w tym przepisie uszczegółowia rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis § 6 rozporządzenia zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny. Warunkiem niezbędnym pobierania równoważnika jest spełnienie przesłanek określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia. D. M. poinformował Komendanta Powiatowego Policji, oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 15 grudnia 2000 r., że posiada lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu. Z załączonej do oświadczenia umowy z dnia 9 grudnia 2000 r. wynika, że zajmowany lokal w O. przy ul. J. pozostaje w zasobach Towarzystwa Budownictwa Społecznego w O., za który funkcjonariusz obowiązany jest uiszczać czynsz regulowany. W odniesieniu do zarzutu z odwołania, że skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego, a jedynie jest jego najemcą, organ II instancji zaznaczył, iż użyte w tym przepisie pojęcie "posiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego" nie można swobodnie interpretować w oderwaniu od zapisu, który w dalszej części stanowi określenie rodzaju stosunku prawnego będącego podstawą do zajmowania lokalu. Równoważnik jest świadczeniem okresowym i przysługuje policjantowi za okres od dnia powstania uprawnień do jego pobrania, do dnia w którym nastąpiła utrata tych uprawnień. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji bezspornym jest, że z dniem uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu równoważnik pieniężny D. M. nie przysługiwał. Organ I instancji po złożeniu oświadczenia przez policjanta w dniu 15 grudnia 2000 r. winien dokonać oceny jego uprawnień. Przez zaniedbanie nie poddał bezwłocznej analizie akt sprawy i wypłacał nienależne świadczenie do 28 lutego 2009 r. Zatem w istniejącym stanie faktycznym i prawnym Komendant Powiatowy Policji słusznie postanowił cofnąć D. M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. D. M. wniósł skargę na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 1, 3 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący uzasadniając skargę podał, że w jego ocenie spełniał i nadal spełnia warunki przewidziane w § 1 podanego na wstępie rozporządzenia uprawniającego do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji błędnie zinterpretował § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia uznając, iż posiadanie lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu lokalu pozostającego w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego nie stanowi podstawy do przyznania policjantowi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a tym samym istnienie takiej umowy stanowi podstawę do cofnięcia takiego uprawnienia, co stało się podstawą decyzji cofającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika. Tę błędną interpretację podtrzymał organ II instancji. Tymczasem literalna wykładnia § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zdaniem skarżącego wskazuje, iż umowa najmu o jakiej mowa w tym przepisie, a która nie stanowi podstawy do przyznania równoważnika, dotyczy wyłącznie lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, nie dotyczy zaś lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach Towarzystwa Budownictwa Społecznego, co do których przepis wyraźnie mówi o ich posiadaniu, nie zaś o najmie. Tymczasem wskazuje skarżący, jest on tylko najemcą lokalu wchodzącego w zasób Towarzystwa Budownictwa Społecznego w O. a nie jego posiadaczem, zatem równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego powinien być mu nadal wypłacany. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że interpretacja przez skarżącego przepisu § 1 ust. 1 pkt 3 jest niewłaściwa. W przedmiotowej sprawie w dniu 9 grudnia 2000 r. pomiędzy TBS w O. a skarżącym została zawarta umowa najmu na czas nieokreślony lokalu położonego w O. przy ul. J. Wbrew stanowisku skarżącego ustawodawca precyzyjnie określa, iż równoważnik przysługuje, jeżeli policjant nie posiada lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego. W związku z powyższym a contrario taki równoważnik nie przysługuje w przypadku posiadania takiego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te są prawidłowe i odpowiadają obowiązującym uwarunkowaniom prawnym, a tym samym nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Bezspornym w sprawie jest, że decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia 27 listopada 1997 r. nr "[...]" przyznano D. M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i obowiązującym wówczas Zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji § 5 z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (MP Nr 76 poz. 708). Następnie 9 grudnia 2002 r. skarżący zawarł z Towarzystwem Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w O. umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. J. o czym powiadomił w dniu 15 grudnia 2000 r. pisemnym raportem Komendanta Powiatowego Policji. Skarżący twierdzi jednak, że nie posiada lokalu w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego a jest jedynie najemcą takiego lokalu, co nie spełnia przesłanek do cofnięcia mu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Rozwinięcie tej zasady nastąpiło w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydanego na podstawie delegacji wskazanej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że równoważnik pieniężny przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają: lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu stanowiącego zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego lub stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego (pkt 3). Analizując powyższe przepisy trzeba wskazać, że pojęcie "posiada" nie zostało zdefiniowane w aktach w których je zamieszczono. To oznacza, że należy je interpretować zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Jest to więc każda forma posiadania (faktycznego, fizycznego władztwa nad rzeczą, lokalem), a więc zarówno posiadanie samoistne – tak jak właściciel, jak i posiadanie zależne – tak jak najemca czy dzierżawca. Taka wykładnia tego pojęcia zgodna jest też z celem jakiemu ma służyć przyznawanie równoważnika pieniężnego, na który wskazuje sama nazwa, tj. częściowa rekompensata za brak lokalu mieszkalnego. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem jako najemca posiada lokal mieszkalny w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego. Wobec tego nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia. A skoro ich nie spełnia, to organy policji zobowiązane były zastosować się do regulacji zawartej w § 6 tego rozporządzenia, który stanowi, że decyzje o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1. Kilkuletni okres czasu, który upłynął od zaistnienia okoliczności (zawarcie umowy z TBS) w związku z którą skarżący przestał spełniać przesłanki do otrzymywania równoważnika, nie stanowi negatywnej przesłanki do cofnięcia tego uprawnienia, bowiem może to nastąpić w każdym czasie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.