II SA/Ol 637/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. K., M. K., P. A., A. G.-A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. K., M. K., P. A., A. G.-A. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wniosku A. G.-A. i P. A. z dnia 6 października 2016r. o podjęcie zawieszonego przed Kolegium postępowania w sprawie złożonego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części 50/100 nieruchomości działki nr "[...]" położonej w E. przy ul. O. "[...]", w obrębie "[...]", o pow. 1421 m2 - dokonana wypowiedzeniem zmieniającym Prezydenta Miasta E. z dnia "[...]" jest nieuzasadniona w zaproponowanej wysokości. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia "[...]" Prezydent Miasta E. wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części przedmiotowej nieruchomości wynoszącą 272,91 zł i zaproponował nową wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w wysokości 4928,03 zł, począwszy od dnia 1 stycznia 2011r. W ustawowo określonym terminie do Kolegium wpłynął wniosek użytkowników wieczystych o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona w zaproponowanej wysokości. Wyznaczona przez Kolegium rozprawa została odroczona na wniosek użytkowników wieczystych, którzy wyrazili wolę wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego całej działki stanowiącej przedmiot aktualizacji opłaty rocznej. W dniu 24 stycznia 2013r. Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Departament Gospodarki Nieruchomościami zawiadomiło użytkowników wieczystych, że wobec rzeczoznawcy sporządzającego operat orzeczono o zastosowaniu kary nagany. Pismem z dnia 31 stycznia 2013r. użytkownicy wieczyści wskazali, że zlecają biegłemu sporządzenie nowego operatu szacunkowego i wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu sporządzenia operatu szacunkowego. W związku z tym postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. – na podstawie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - zawiesiło postępowanie, pouczając w jego treści, że zgodnie z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli strona, na której żądanie zawieszono postępowanie nie wystąpi o jego podjęcie w ciągu trzech lat od zawieszenia wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest uzasadniona w innej wysokości uznany zostanie za wycofany. W związku z tym, iż w dniu 17 czerwca 2016r. upłynął trzyletni termin od daty zawieszenia postepowania oraz do tego dnia Kolegium nie został przedłożony przez użytkowników wieczystych nowo sporządzony operat szacunkowy, ani też nie został złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. podjęło - z urzędu - zawieszone postępowanie, a następnie orzeczeniem z dnia "[...]" umorzyło postępowanie toczące się z wniosku A. G.-. i P. A. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Podano, że w dniu 7 października 2016r. złożone zostało pismo A. G.-A. i P. A. zatytułowane jako "wniosek o odwieszenie i wznowienie postępowania" dotyczącego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości położonej w E. przy ulicy O. "[...]", w którym szeroko uzasadniono żądanie ustalenia opłaty przy uwzględnieniu 1 % stawki opłaty rocznej, a do wniosku dołączono operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 października 2016r. Wyjaśniono, że użytkownicy wieczyści - pouczeni o konsekwencjach prawnych wynikających z treści powołanego przepisu art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - nie zwrócili się z żądaniem podjęcia postępowania w ustawowo dopuszczalnym (nieprzywracanym) terminie tj. do dnia 17 czerwca 2016r. Wniosek taki wpłynął do Kolegium dopiero w dniu 7 października 2016r. i był konsekwencją działań jakie organ musiał podjąć z urzędu - postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Wskazano, że zawarte w art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego kategoryczne stwierdzenie, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane powinno być rozumiane jako równoznaczne ze skutecznym cofnięciem żądania wszczęcia postępowania, a więc wywołującym bezpośredni skutek w zakresie prawa materialnego. Zatem wycofanie wniosku nastąpiło z mocy prawa z nieodwracalnym skutkiem na dzień 17 czerwca 2016r. Z tym dniem użytkownicy wieczyści utracili zdolność do skutecznego podejmowania jakichkolwiek działań procesowych w tej sprawie, przestali być dysponentem tego postępowania. Jego wynik nie mógł mieć już postaci merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz sprowadzony został wyłącznie do formalnego zakończenia i w tym kontekście orzeczenie Kolegium z dnia "[...]" miało jedynie charakter deklaratoryjny. Postępowanie w sprawie zawieszenia jest jedynie postępowaniem incydentalnym w odniesieniu do postępowania głównego - jest jego częścią. Wniosek z dnia 6 października 2016r. o podjęcie zawieszonego postępowania nie mógł w okolicznościach niniejszej sprawy skutecznie wszcząć postępowania w zakresie nim objętym, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnego uchylenia wykazanych wyżej skutków prawnych jakie ustawa wiąże z upływem terminu o jakim mowa wart. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podano, że z treści art. 61a § Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to skargę wnieśli Z. i M. K. oraz A. G.-A. i P.A. jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Podali, że zaproponowana im nowa wysokość opłaty jest rażąco wyższa oraz że przy jej ustaleniu organ błędnie zastosował stawkę 3%. Wskazali, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Prezydenta Miasta E., w oparciu o który przedstawiano im nową wysokość opłaty rocznej zawierał liczne błędy merytoryczne i dlatego skierowali pismo do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych, a rzeczoznawca został ukarany karą nagany. Wskazali, że pomimo starań spotkali się z odmową wykonania operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości na ich zlecenie nie tylko przez rzeczoznawców z okręgu E., ale także z M. i B. W związku z tym wnieśli o zawieszenie postępowania, co nastąpiło za zgodą stron postanowieniem z dnia "[...]". Podali, że dopiero niedawno wykonanie nowego operatu szacunkowego okazało się możliwe i nowy operat złożony został w Kolegium w dniu 7 października 2016 tj. na 3 dni przed wydaniem przez Kolegium orzeczenia o umorzeniu postępowania. Zarzucili, że nowa wycena została pominięta w postępowaniu przed Kolegium. Podali, że w okresie zawieszenia postepowania przeprowadzili inwentaryzację poszczególnych części nieruchomości, w związku z czym pismem z dnia 6 czerwca 2013r. dokonano zmiany stawki na 1% za użytkowanie wieczyste nieruchomości począwszy od 1 stycznia 2014r. Ponadto decyzją z dnia "[...]" Prezydent E. dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazali, że okoliczności te miały istotny wpływ na niedotrzymanie terminów wniosków i odwołań w przedmiotowej sprawie. Ponadto złożyli wniosek o przywrócenie terminu wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w oparciu o przepis art. 145 Kodeksu cywilnego. Wyjaśnili przy tym, że ich pismo z dnia 6 października 2016r. skierowane do Kolegium błędnie zostało zatytułowane jako wniosek o odwieszenie i wznowienie postepowania, gdyż winien być to wniosek o przywrócenie terminu wznowienia postępowania. Zarzucili, że ich pismo nie zostało rozpatrzone przez Kolegium od strony merytorycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że niezrozumiały dla organu jest zawarty w końcowej części skargi wniosek o przywrócenie terminu wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty rocznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego. Przy czy w myśl art. 134 ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż w niej wskazane. Przede wszystkim należy wskazać, iż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w związku z postępowaniem w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Tryb postępowania w tego rodzaju sprawach uregulowany jest w przepisach art. 77 – 81 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. nr 2147 ze zm., dalej jako: u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno dążyć do załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli jednak nie dojdzie do zawarcia ugody, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia Kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast w terminie 14 dni wnieść sprzeciw od orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach – w pierwszym przed samorządowym kolegium odwoławczym, a w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – przed sądem powszechnym. Z tego względu w postępowaniu przed Kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. ma zastosowanie odpowiednio jedynie część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma bowiem w całości charakter cywilny (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 1457/10). Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest orzeczenie Kolegium w przedmiocie zasadności aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, które co do meritum może być skutecznie kwestionowane jedynie przed sądem powszechnym, a jedynie kwestie proceduralne. W związku z tym bezskuteczne są wszelkie zarzuty skarżących dotyczące operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę aktualizacji. W niniejszej sprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu, załatwiania spraw, doręczeń, wezwań, terminów i postępowania, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Jednakże postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 u.g.n. wszczyna nie żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, składany przeciwko właścicielowi nieruchomości (art. 78 ust. 2 i 3 u.g.n.). Zatem postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie. W niniejszej sprawie organ rozstrzygnął o wniosku użytkowników wieczystych z dnia 6 października 2016r. w trybie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. i odmówił wszczęcia postępowania. Jak jednak wskazano wyżej co do zasady postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczyna żądanie w rozumieniu art. 79 ust. 2 i 3 u.g.n., a nie każdy wniosek składany w toku tego postępowania. Ponadto podnieść należy, że w chwili jego wniesienia toczyło się jeszcze postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, gdyż wniosek wpłynął do organu w dniu 7 października 2016r., a orzeczenie kończące postępowanie aktualizacyjne zostało wydane w dniu "[...]". Jak słusznie zaś wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, postępowanie w sprawie zawieszenia jest postępowaniem incydentalnym w odniesieniu do postępowania głównego i jest jego częścią. Nie wiadomo zatem z jakich względów w zaskarżonym postanowieniu odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego przed Kolegium. Takiego rozstrzygnięcia nie można uznać za prawidłowe. Należy bowiem wyjaśnić, że skoro strona złożyła wniosek o podjęcie postępowania, które już wcześniej zostało podjęte z urzędu, to jej żądanie było bezskuteczne. W tej sytuacji organ mógł jedynie zwrócić się do strony o sprecyzowanie wniosku, informując stronę o skutkach wydanego postanowienia o podjęciu postępowania z urzędu, a w przypadku podtrzymania żądania "odwieszenia postępowania" - zawrzeć swoje stanowisko w orzeczeniu kończącym postępowanie. Jednakże nawet uchybienia organu w tym zakresie nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż nie ulega wątpliwości, że wniosek o podjęcie postępowania nie był wnioskiem o wszczęcie kolejnego postępowania, a ponadto z wyżej podanych względów był on bezskuteczny i nie wymagał podjęcia odrębnego rozstrzygnięcia przez organ. Wskazać jednak należy, że we wniosku z dnia 6 października 2016r. zawarto żądanie wznowienia postępowania. Z jego treści nie wynika jednak, czy chodzi tu o wznowienie postępowania w rozumieniu przepisów art. 145 i n. Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też raczej o dalsze prowadzenie podjętego postępowania w przedmiocie aktualizacji. W tym zakresie organ winien zatem wezwać użytkowników wieczystych do złożenia wyjaśnień, a w przypadku ustalenia, że wniosek dotyczy wznowienia postępowania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - wydać stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne odnośnie do możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez kolegium w związku z wnioskiem złożonym na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. Natomiast odnosząc się do wyjaśnień skarżących, że ich wniosek do Kolegium winien być zatytułowany jako wniosek w sprawie przywrócenia terminu należy wskazać, że Sąd nie jest właściwy do rozpatrywania wniosków skarżących składanych w toku postępowania przed organem administracji. W związku z tym wszelkie wyjaśnienia co do treści wniosku winny być kierowane do organu administracji, a nie w skardze do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.