II SA/Ol 642/19

Dnia 22 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z "[...]" r. Burmistrz odmówił D. B. (dalej jako: "skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką N. B., na podstawie art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej jako: "u.ś.r.". W uzasadnieniu organ wskazał, że N. B. (85 lat) jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżący zapewnia matce wymaganą opiekę i właściwie ją sprawuje. Ustalono, że skarżący zamieszkuje oddzielnie, lecz codziennie odwiedza rodziców i przebywa u nich. Skarżący sprząta, gotuje, pomaga przy porannej i wieczornej toalecie, dba o wizyty lekarskie, realizuje recepty, zabiera na spacer. Skarżący jest bezrobotny, zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że nie mógł uwzględnić wniosku, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek (76 lat) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Ponadto odmowę uzasadniono tym, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia (art. 17 ust. 1 b u.ś.r.). W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r, sygn. akt K 38/13, który orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP; - art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. poprzez literalne ich zastosowanie, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości; - art. 17 ust 5 pkt 2a u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącego przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz syna. Wskazał, że ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem matki, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego celem ustawy jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przyznało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niezgodny z konstytucją. Dlatego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia na tej części przepisu art. 17 u.ś.r. Wskazano, że stanowisko takie potwierdza jednoznacznie orzecznictwo sądów administracyjnych. Kolegium skonstatowało, że powyższe nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie wobec niespełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium podniosło, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. określa krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez odesłanie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682; dalej jako "K.r.o.") - m. in. regulującej obowiązek alimentacyjny. Organ przytoczył treść art. 23, art. 27, art. 128, art. 129 § 1, art. 132 K.r.o. Skonstatował, że między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad chorym niepełnosprawnym małżonkiem. Podkreślono, że małżonek jest zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności. Dopiero w sytuacji, gdy nie może tego obowiązku wypełnić (w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca określił tylko jeden przypadek: niepełnosprawność współmałżonka w stopniu znacznym) obowiązek ten przechodzi na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności. Zdaniem Kolegium ustawodawca regulując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób wykluczył dowolność w wyborze osoby sprawującej opiekę. Kolegium stwierdziło, że zdaje sobie sprawę, że S. B. ze względu na wiek (76 lat) może nie być w stanie sprostać opiece nad niepełnosprawną żoną, jednak najbardziej istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium zauważyło na marginesie sprawy, że w materiale dowodowym brak jest (oprócz orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) jakichkolwiek innych dowodów na to, że S. B. nie jest w stanie opiekować się żoną. Kwestie te nie były również podnoszone przez skarżącego w odwołaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie obu decyzji instancyjnych i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu innym niż znacznym; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy S. B. ze względu na stopień niepełnosprawności jest w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawną żoną. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą jej, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Poprzestanie na wykładni językowej i nie zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, w ocenie skarżącego, nie jest wystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Uwzględniając powyższe oraz ustalony przez organy orzekające stan faktyczny i prawny sprawy, na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl ust. 1a art. 17 u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). Z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 K.r.o. Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt 3804/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że mąż N. B. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącego wydane 19 lipca 2018 r. - na stałe, ustalające umiarkowany stopień niepełnosprawności S. B. Natomiast z woli ustawodawcy tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez współmałżonka uprawnia krewnych osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tej opieki i rezygnacją z zatrudnienia z tego powodu. W wyroku z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. NSA podkreślał, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. NSA wskazał, że tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie oznaczałoby to wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym, co stanowiłoby naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12, także wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 496/19, publ. na stronie orzezcenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.