II SA/Ol 643/19

Dnia 22 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżone postanowienie. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez P. J. (dalej: skarżący). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 23 listopada 2018 r., złożonym w siedzibie Wójta Gminy w dniu "[...]", spółka (dalej: spółka), zwróciła się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A, zlokalizowanej na działce nr "[...]", w obrębie A, Gmina A. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania (w trakcie którego został sporządzony projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego) Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]" orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia. Decyzja powyższa została zakwestionowana przez skarżącego (niebędącego Stroną tego postępowania). W piśmie datowanym na dzień 2 czerwca 2019 r., zatytułowanym jako "odwołanie", które wpłynęło do organu I instancji w dniu 5 czerwca 2019 r. - skarżący precyzyjnie określił przedmiot "odwołania", zarzucając, że w związku z odmową przyznania statusu strony nie ma wglądu w dokumentację sprawy i nie ma możliwości zweryfikowania, czy wnioskujący uzupełnił dokumentację sprawy o analizę oddziaływań skumulowanych. Ponadto odwołujący się nie ma możliwości weryfikacji twierdzeń Wójta dotyczących podstaw wyznaczania kręgu stron postępowania. Podniósł, że kumulacja oddziaływań przekłada się wprost na obszar oddziaływania, a co za tym idzie implikuje krąg stron postępowania. Dlatego też dla prawidłowego ustalenia, czy odwołującemu przysługuje przymiot strony w aktualnym postępowaniu, Kolegium winno przeanalizować akta sprawy na okoliczność właściwie przeprowadzonej analizy zasięgu pola elektromagnetycznego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało dalej, że w dniu 4 marca 2019 r. wydało postanowienie mocą którego orzekło o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy z dnia "[...]" odmawiającego dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie zostało wszczęte przez osobę nie będącą stroną postępowania, zatem stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 oraz z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) należało uchylić zażalone postanowienie i umorzyć postępowanie. Kolegium argumentowało, że w sytuacji, w której skarżący wyraźnie określił, że Jego pismo z dnia 2 czerwca 2019 r. jest odwołaniem od decyzji organu I instancji z maja 2019 r. zasadnym staje się rozstrzygnięcie o możliwości wniesienia takowego "odwołania" przez podmiot, który nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało za zasadne wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że norma prawna wynikająca z art. 134 K.p.a. ma charakter imperatywny, jest normą bezwzględnie obowiązującą. Oznacza to, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania Kolegium nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania argumentów strony, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. w jakikolwiek sposób nie przesądzając w niniejszym postępowaniu o zgodności (lub niezgodności) z prawem decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy argumentował, że niedopuszczalność określonych środków zaskarżenia (tu: odwołania) obejmuje zarówno grupę przesłanek o charakterze podmiotowym jak również o charakterze przedmiotowym. Przepis art. 127 K.p.a. przesądza o tym, iż odwołanie przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Złożone odwołanie od decyzji z maja 2019 r. nie mogło skutecznie zainicjować administracyjnego toku instancji przede wszystkim z powodu braku legitymacji do wniesienia odwołania po stronie skarżącego. Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie był on bowiem stroną postępowania. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wniósł P. J., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 K.p.a. i żądając uchylenia zaskarżanego postanowienia, jak i decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że będące przedmiotem zaskarżenia postanowienie Kolegium zostało wydane po ponownym rozpoznaniu wniosku Spółki. Pierwszy wniosek spółki został cofnięty po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie pozytywnej dla inwestora decyzji z maja 2018 r. Skarżący podniósł, że niezwłocznie po powzięciu wiedzy o wycofaniu wniosku i jego ponownym złożeniu w ograniczonym zakresie, złożył wniosek o uznanie za stronę postępowania. Skarżący wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ skupił się na braku uczestniczenia przez skarżącego na prawach strony w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Zdaniem skarżącego organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania, niezależnie od okoliczności, czy strona ta brała udział w postępowaniu przed organem I instancji. Skarżący podniósł, że wskutek działań organu nie ma wglądu do akt sprawy i nie może ocenić oddziaływań skumulowanych jakie niesie projektowana inwestycja. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim istotnym jest wskazać, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie Kolegium rozpoznając wniesione odwołanie stwierdziło, że zostało ono złożone przez osobę niebędącą stroną w sprawie, stwierdziło więc niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący zamierzał brać udział w postępowaniu administracyjnym już przed organem I instancji. Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. zwrócił się do tego organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Żądanie uzasadnił faktem, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na sąsiedniej (w jego ocenie) działce. Niewątpliwym jest także, że skarżący był stroną postępowania administracyjnego z wcześniejszego wniosku spółki, który również dotyczył realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na tej samej działce. Skarżący więc chciał brać udział w postępowaniu, a swojego interesu prawnego upatrywał w fakcie bycia właścicielem nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu tymczasem zupełnie nie oceniło przesłanek którymi kierował się skarżący wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, w tym nie wyjaśniło kwestii interesu prawnego, który determinuje przysługiwanie przymiotu strony. W tym względzie wydaje się, że Kolegium swoje rozstrzygnięcie oparło o wcześniejsze postanowienie z marca 2019 r. którym orzekło o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy z lutego 2019 r. odmawiającego dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Niemniej jednak w uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium także nie dokonało oceny, czy skarżący jest stroną postępowania. W istocie nie wiadomo więc dlaczego Kolegium uznało, że skarżący nie jest stroną w sprawie. Samo zaś stwierdzenie, że nie brał on udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy skarżący podnosi, że chce być stroną postępowania i wnosi odwołanie odwołując się do własnego interesu prawnego lub obowiązku. Skoro zatem skarżący zdaje się wskazywać, że swój interes prawny wywodzi z tego, że jest właścicielem nieruchomości leżącej w pobliżu nieruchomości na której ma się znajdować stacja bazowa telefonii komórkowej, to Kolegium winno tę okoliczność ustalić i zbadać, a następnie ocenić, czy skarżącemu rzeczywiście przysługuje status strony. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że jeżeli wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest – w ocenie organu odwoławczego – stroną postępowania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli wówczas twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; zob. także np. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1905/14, LEX nr 2108310). Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., II OSK 938/10, LEX nr 1081962). O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., II OSK 304/13, LEX nr 1582090; Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2019). Jeżeli więc odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku odwołania stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, C.H.BECK, Warszawa 2008 r., str. 609 ). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa. Dlatego też Kolegium winno ustalić z jakich okoliczności skarżący wywodzi swój interes prawny. Następnie zaś Kolegium winno załatwić sprawę w drugiej instancji. Przy czym podnieść trzeba, że jeżeli skarżący będzie wskazywał na swój interes prawny, to Kolegium winno tę okoliczność ocenić, a ocenę tą zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że skarżący nie ma indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, Kolegium winno wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania, uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie.