II SA/Ol 644/19

Dnia 25 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 roku sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia ... nr ... w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania postanowienia Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania K.D. (dalej jako: strona lub skarżąca) od projektu decyzji p.o. Kierownika Referatu Gospodarki Terenowej Urzędu Gminy w Ł., działającego z upoważnienia Wójta Gminy Ł., w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku rekreacyjnego na działkach nr "[...]" i nr "[...]", obręb T., gmina Ł. W uzasadnieniu podniesiono, że projekt decyzji nie może być oświadczeniem woli organu, skoro nie jest aktem administracyjnym, a tylko akty administracyjne mogą być rozpatrywane jako wiążące uczestników obrotu prawnego oświadczenia woli władzy administracyjnej. Jednocześnie podkreślono, że tylko decyzja wydana przez organ i doręczona stronom lub ogłoszona wiąże ten organ, o czym przesądza treść art. 110 k.p.a. Tym samym stronie nie przysługuje środek odwoławczy od otrzymanego projektu decyzji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona podniosła, że przesłany do niej projekt decyzji zawierał możliwość złożenia odwołania, co też uczyniła. Skarżąca podkreśliła, że planowane roboty budowlane dotyczą rozbudowy domku rekreacyjnego i chciała je przeprowadzić legalnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślono, że projekt decyzji nie jest decyzją wskazaną w art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), od której służy odwołanie do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Kolegium stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że skarżącej został przesłany jedynie projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, który nie stanowi aktu wyrażającego wolę organu administracji i tym samym nie jest decyzją, od której przysługuje środek odwoławczy. Wyjaśnić zatem należy, że w świetle art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Decyzja stanowi zatem władcze, jednostronne oświadczenie woli organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R.Hauser, M.Wierzbowski, Warszawa 2017, str. 757). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 110 k.p.a.). Ogólne wymogi dotyczące elementów decyzji administracyjnej zostały wskazane w art. 107 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny, zaś w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Należy jednak zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (por. wyrok NSA w Warszawie z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, LEX nr 10683, z glosą J. Borkowskiego, OSP 1982/9–10, poz. 169; wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Nie ulega wątpliwości, że wniosek o wydanie warunków zabudowy załatwiany jest w trybie decyzji administracyjnej (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika zaś z akt administracyjnych w dniu 23 maja 2019 r. skarżącej zostało doręczone pismo oznaczone jako decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku rekreacyjnego na określonych działkach. Wprawdzie widnieje w nim dopisek "projekt", ale pismo to zawierało wszystkie inne elementy pozwalające na uznanie, że jest to decyzja administracyjna. Pismo to w swojej treści zawierało bowiem oznaczenie organu administracji publicznej, które je wydał oraz strony, a także rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Zostało również podpisane przez osobę upoważnioną przez organ I instancji do wydawania decyzji w jego imieniu. Co więcej zawarto w nim pouczenie o możliwości wniesienia odwołania, z czego skarżąca skorzystała. Jedynym stwierdzonym brakiem, wynikającym z treści art. 107 k.p.a., było niewpisanie daty wydania tego pisma. Jednak o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, jest skierowane na zewnątrz i we władczy sposób rozstrzyga o prawach lub obowiązkach danej osoby w jej indywidualnej sprawie (wyrok NSA w Warszawie z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, LEX nr 23979). Zatem, aby dane pismo mogło zostać uznane za decyzję nie jest konieczne, aby zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a. W związku z tym w ocenie Sądu nie można zaakceptować przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że pomimo doręczenia stronie pisma o cechach decyzji, władczo określającego jej uprawnienia, strona nie może wnieść od niej skutecznie odwołania. Przede wszystkim wskazać należy, że w myśl art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ponadto przyjęcie, że odwołanie skarżącej było niedopuszczalne w istocie skutkuje tym, że negatywne następstwa nieprawidłowego działania organu zostają przerzucone na stronę postępowania, co stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa i narusza określone w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasady praworządności oraz słusznego interesu obywateli. W ten sposób bowiem organ zamyka skarżącej drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka, bowiem ocena zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Należy ponadto zauważyć, że art. 134 k.p.a. nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Warunki te wynikają z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania może mieć miejsce w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia, przez co należy zaś między innymi rozumieć sytuację wniesienia odwołania pomimo, że uprzednio wobec odwołującego się nie wydano decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom określonym w art. 104 i 107 k.p.a. Jak wskazano jednak wyżej pismo doręczone skarżącej miało wszelkie cechy decyzji administracyjnej, a w związku z należało je potraktować jako decyzję administracyjną. Powyższego stanowiska Sądu nie zmienia okoliczność, że w dniu 18 lipca 2019 r. doręczono skarżącej decyzję organu I instancji z "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie z odpowiedzi udzielonej przez skarżącą na wezwanie Sądu z 16 stycznia 2020 r. wynika, że złożyła ona odwołanie również od tej decyzji, ale organ odwoławczy w piśmie z 23 stycznia 2020 r. nie potwierdził faktu wpłynięcia do Kolegium odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z "[...]". Jednocześnie w swoim piśmie z dnia 5 lutego 2020r. skarżąca podtrzymała skargę w niniejszej sprawie. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że intencją skarżącej było wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na jej wniosek. W związku z tym skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków nieprawidłowych działań podejmowanych przez organ I instancji. Zatem Kolegium winno rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżącej wniesione w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie to będzie miało wpływ na ewentualny sposób załatwienia odwołania od decyzji otrzymanej przez skarżącą w dniu 18 lipca 2019 r., o ile takie faktycznie do organu zostało wniesione, ale nie może mieć wpływu na skuteczność skargi w niniejszej sprawie. Kolegium winno zatem ponownie rozpoznać odwołanie skarżącej z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.