II SA/Ol 645/11

Dnia 13 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 roku sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na K. R. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej ustawienia kominka na stropie i jego połączenia ze ścianami w lokalu nr 2 zlokalizowanym w budynku mieszkalnym w przy ulicy A oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej urządzenia cieplnego (kominka), przewodów i kanałów dymowych, przewodów i kanałów wentylacyjnych (nawiewu i wywiewu) w rzeczonym lokalu. Organ wskazał, że w pierwszej z wymienionych ekspertyz należy w szczególności ocenić stan techniczny stropu pod kominkiem, ścian przy kominku oraz murowanych przewodów kominowych w bloku kominowym przechodzącym od poziomu podłogi w lokalu nr 2 do wylotu ponad dachem (również w lokalu nr 3 na poddaszu), w kontekście zgodności z warunkami technicznymi, a także ich przydatności do użytkowania. Stwierdzono przy tym, że należy wskazać zakres robót jakie trzeba wykonać w celu doprowadzenia prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W drugiej zaś ekspertyzie należy w szczególności ocenić rodzaj zastosowanego urządzenia cieplnego (kominka), sposób rozprowadzenia ciepła, sposób odprowadzenia dymu, prawidłowość zastosowania nawiewu powietrza i wywiewu zużytego powietrza, zapewniającego wymaganą wymianę powietrza w lokalu, w kontekście zgodności z warunkami technicznymi i obowiązującymi normami, a także przydatności kominka, przewodów i kanałów do użytkowania. Do ekspertyzy polecono załączyć opinię kominiarską dotyczącą przewodów i kanałów dymowych oraz wentylacyjnych. Zobowiązano również do wskazania zakresu robót budowlanych jakie należy wykonać w celu doprowadzenia dotychczasowych prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji stwierdził, że sposób wykonania spornego kominka wymaga oceny przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Podniesiono, że wykonany bez zgody administracyjnej kominek jest podłączony do przewodu kominowego przechodzącego przez lokal nr 3, którego właściciel kwestionuje sposób korzystania z tego przewodu, powodujący jego spękania i nieszczelności. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła K. R., stwierdzając, że nie jest właścicielką rzeczonego lokalu, którego dotyczy obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Odwołująca podniosła, że organ nadzoru budowlanego w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska co do rzekomo nieprawidłowego przyłączenia kominka. Według strony zostało ono wykonane właściwie, co potwierdza opinia kominiarska nr "[...]" wykonana przez mistrza kominiarskiego przed datą zawarcia umowy najmu. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że K. R. jako inwestorka naruszyła art. 28 ustawy Prawo budowlane realizując roboty budowlane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc uzasadnione jest, że jest ona adresatem rozstrzygnięć zapadłych w prowadzonym postępowaniu. Zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie organ w wyniku czynności wyjaśniających ustalił, iż istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Według organu II instancji ze względu na wymaganą ocenę specjalistyczną, samodzielna ocena pracowników organu I instancji jest niewystarczająca do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W postanowieniu podkreślono, że celem sporządzenia oceny technicznej nie jest jedynie ustalenie stanu faktycznego ale przede wszystkim wskazanie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zgodnie z wiedzą techniczną oraz obowiązującymi przepisami, co jest niezbędne do nałożenia na stronę obowiązków zgodnie z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę na ww. postanowienie wywiodła K. R., zarzucając organowi nienależyte zbadanie sprawy. Według skarżącej przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez poprzedniego najemcę i za zgodą właściciela lokalu, a polegały one na wymianie istniejącego pieca kaflowego na kominek, co według autorki skargi należy zakwalifikować jako remont lokalu. Skarżąca zaznaczyła, że Zarządca Budynku nie stwierdził przez 12 lat żadnych nieprawidłowości w spornym zakresie. Strona skarżąca podkreśliła również, że zaskarżone postanowienie zostało nieprawidłowo skierowane do osoby, która jest najemcą lokalu od dnia 2 czerwca 2000r., która nie dokonała remontu polegającego na wymianie pieca kaflowego na kominek. W ocenie skarżącej zupełnie niezrozumiały i niewykonalny jest nałożony na nią obowiązek polegający na wykonaniu ekspertyzy stanu technicznego stropu oraz komina w bloku kominowym przechodzącym również przez lokal nr 3 położony na poddaszu i stanowiący odrębną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i podkreślając, że w jego ocenie obudowanie wkładu kominowego oraz roboty dotyczące podłączenia się do przewodu dymowego należy zakwalifikować jako przebudowę, a nie remont. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi jest postanowienie organu nadzoru budowlanego II instancji, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu na skarżącą obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej ustawienia kominka na stropie i jego połączenia ze ścianami w lokalu nr 2 zlokalizowanym w budynku mieszkalnym w "[...]" przy ulicy A oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej urządzenia cieplnego (kominka), przewodów i kanałów dymowych, przewodów i kanałów wentylacyjnych (nawiewu i wywiewu) w rzeczonym lokalu. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wskazać należy, iż przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki stosowania tego przepisu, stanowiąc, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2005r. OSK 816/04 nie publ.). Należy przy tym pamiętać, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W ocenie Sądu organy nie przeprowadziły wymaganego postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający. Przede wszystkim nie wykazano jednoznacznie czy to skarżąca przeprowadziła przedmiotową inwestycję polegającą na wymianie pieca kaflowego na kominek w lokalu mieszkalnym nr 2 w "[...]" przy ulicy A. Tymczasem jest to kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia prawidłowości nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej na K. R., gdyż adresatami takiego zobowiązania mogą być tylko uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego I stopnia nałożył na stronę skarżącą wspomniany obowiązek, uznając ją za właściciela wskazanego lokalu przy ulicy A. Organ II instancji zaś uznał zasadność nałożonego na stronę obowiązku, stwierdzając jednocześnie, że jest ona adresatem zobowiązania jako inwestor odpowiedzialny za dokonanie rzeczonych prac budowlanych, a nie właściciel lokalu. Jednakże Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, wskazując jedynie ogólnikowo, że znajduje ono potwierdzenie w aktach sprawy. Tymczasem zebrany materiał dowodowy w sprawie nie jest jednoznaczny. Sama skarżąca zaprzeczyła, że dokonała spornych prac budowlanych polegających na instalacji kominka. Podniosła przy tym, że jest najemcą rzeczonego lokalu dopiero od 2 czerwca 2000r., a komin został zainstalowany w 1999r. Na poparcie swojego stanowiska przedłożyła umowę najmu lokalu położonego w "[...]" przy ulicy A i protokół zdawczo-odbiorczy, opatrzone datą 14 czerwca 2000r. Jednakże dostrzec trzeba również znajdującą się w aktach sprawy opinię kominiarską z dnia 20 grudnia 1999r., która została wystawiona we wskazanej dacie już na nazwisko skarżącej, co jednak nie stanowi samoistnego dowodu na to, że skarżąca przeprowadziła sporną inwestycję. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy trzeba stwierdzić, że stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim rola skarżącej w przedmiotowym procesie inwestycyjnym nie zostały przez organ wyjaśnione kompleksowo, logicznie i przejrzyście. Organ nie wykazał jednoznacznie i spójnie kluczowej kwestii, a mianowicie tego czy skarżąca instalowała kominek w lokalu mieszkalnym nr 2 przy ulicy A w "[...]", czy też prace budowlane zostały wykonane przez inną osobę, np. poprzedniego wynajmującego. Jest to kluczowa okoliczność, którą organ zobowiązany jest wyjaśnić, za pomocą dostępnych mu środków dowodowych, w toku ponownego postępowania administracyjnego. Dla prawidłowego zbadania tej kwestii niezbędne będzie ustalenie przez organ od kiedy dokładnie K. R. zajmuje sporny lokal i czy to skarżąca wykonała kominek. Po precyzyjnym ustaleniu osoby odpowiedzialnej za przedmiotową inwestycję organ musi rozważyć jeszcze jedno zagadnienie, a mianowicie czy tylko inwestor powinien być jedynym adresatem nałożonego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Wydaje się, że jeżeli zachodzi konieczność dokonania oceny technicznej przewodów kominowych w bloku kominowym również w lokalu nr "[...]" na poddaszu, to obowiązek sporządzenia odpowiedniej ekspertyzy może również spoczywać na właścicielu tego lokalu. W przeciwnym razie trudno sobie wyobrazić w jaki sposób osoba dysponująca lokalem nr 2 miałaby wykonać obowiązek dotyczący oceny technicznej instalacji usytuowanej w znajdującym się powyżej lokalu nr 3. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej zawartych w skardze, a dotyczących błędnego zakwalifikowania przez organ wykonanych robót budowlanych w lokalu nr 2 jako przebudowy wskazać należy, że Sąd nie podziela twierdzeń zawartych w skardze. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudowa oznacza zaś zgodnie z definicją zawartą w ustawie: - wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a ustawy). Z kolei remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy). W związku z powyższym nie można przyjąć, że w sprawie inwestor dokonał remontu, skoro rozebrano istniejący piec kaflowy i w to miejsce zainstalowano kominek. Ma rację organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że w sprawie nie miało miejsca odtworzenie stanu pierwotnego. Organy rozpoznając ponownie sprawę winny odnieść się w sposób bardziej szczegółowy w uzasadnieniu decyzji do zarzutów skarżącej związanych z prawidłowym funkcjonowaniem od 12 lat wykonanego kominka. Jak wskazano wyżej za nałożeniem w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz winny przemawiać uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Stosownym byłoby zawarcie rozważań organu w uzasadnieniu decyzji (nie zaś tylko w odpowiedzi na skargę) odnośnie przepisów techniczno-budowlanych w szczególności § 132 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ winien też wyjaśnić, czy dodatkowo za zasadnością nałożenia ekspertyzy w sprawie przemawiają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy w szczególności protokół kontroli przewodów dymowych z dnia 18 maja 2010 r. i opinia kominiarska z dnia 14 kwietnia 2011 r. Reasumując, w niniejszej sprawie organy rozpoznając sprawę dopuściły się naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez brak właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego uzasadnienia swojego stanowiska. Organ rozpatrując sprawę ponownie i ustalając stan faktyczny, zastosuje się do wskazań zawartych w wyroku. W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z uwagi na obrazę przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie orzeczono w pkt II, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.