II SA/Ol 645/19

Dnia 22 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku. W dniu 20 sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga B. K. (dalej zwanej "skarżącą") na decyzję Wojewody (dalej zwanego "Wojewodą") z dnia "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. Skarga ta została przekazana Sądowi przez Wojewodę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, w dniu 23 maja 2019 r. skarżąca złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy wniosek o dokonanie rejestracji jako bezrobotna. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta A (dalej zwany "organem I instancji"), powołując art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.); dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), uznał skarżącą z dniem 23 maja 2019 r. za bezrobotną i odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, że w dniu rejestracji skarżąca spełniała warunki do uznania za bezrobotnego, natomiast suma okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do tego zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Wyjaśniła, że w 2010 r. zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i od 2010-11-01 pobierała świadczenia z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z tego tytułu. Wskazała, że ze względu na możliwość uzyskania korzystniejszego dla siebie świadczenia tj. świadczenia pielęgnacyjnego, musiała zrezygnować z zasiłku dla opiekuna, a prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzyskała dopiero na podstawie decyzji organu odwoławczego. Uznała, że w tych okolicznościach decyzja o odmowie prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest dla niej krzywdząca i niezrozumiała, gdyż od 2010-11-01 sprawowała ciągle opiekę nad niepełnosprawną mamą, a jedynie z przyczyn od niej niezależnych nie miała ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od następnego dnia po ustaniu prawa do zasiłku dla opiekuna. Opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda ocenił, że w świetle art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., aby skarżąca mogła uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych musiały zostać spełnione dwa warunki: po pierwsze, skarżąca musiałaby pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zarejestrowania jako osoba bezrobotna, a po drugie – utrata prawa do powyższego świadczenia musiała zostać spowodowana śmiercią chorej matki skarżącej. Wyjaśnił przy tym, że określony przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - 18 miesięczny okres poprzedzający rejestrację skarżącej zawiera się pomiędzy 22.11.2017 r. a 22.05.2019 r. Podał, że w okresie tym, tj. od 22.11.2017 r. do 16.05.2018 r. skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna (176 dni), z którego zrezygnowała, zatem ww. okres nie może zostać zaliczony jako uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie został spełniony drugi warunek, tj. zakończenie okresu pobierania zasiłku nastąpiło na skutek rezygnacji skarżącej a nie z powodu śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka; natomiast w okresie od 18.05.2018 r. do 11.05.2019 r. skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne przez okres 359 dni, a dopiero utrata prawa do tego świadczenia spowodowana była śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Przyjął więc, że udokumentowany okres uprawniający do zasiłku w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w przypadku skarżącej wynosi 359 dni i jest niewystarczający - wobec wymaganych 365 dni - do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podkreślił, że art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. łączy prawo do zasiłku dla bezrobotnych z pobieranym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym lub świadczeniem pielęgnacyjnym, a nie z samym faktem sprawowania opieki, przy czym momentem końcowym pobierania ww. świadczeń istotnym z punktu widzenia tej ustawy, jest tylko i wyłącznie śmierć osoby, nad którą sprawowano opiekę. Wywiódł bowiem, że ustawodawca nie powiązał w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych żadnych skutków prawnych z sytuacją, gdy utrata prawa do zasiłku dla opiekuna nastąpiła wcześniej, niż śmierć osoby, nad którą sprawowana była opieka. Dodał, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. W skardze na powyższą decyzję Wojewody, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżąca zakwestionowała odmowę przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych powtarzając argumenty sformułowane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W świetle zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje m.in. w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o uznaniu skarżącej z dniem 23 maja 2019 r. za bezrobotną i odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku. Niesporne jest w tej sprawie i nie budzi także zastrzeżeń Sądu, że skarżąca spełniała w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy przesłanki do uznania jej za bezrobotną, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nieprawidłowa jest jednak ocena organów obu instancji, że suma okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowiło podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do tego zasiłku. Z tego też powodu konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji w części obejmującej odmowę przyznania skarżącej prawa do zasiłku. W ocenie Sądu, zastosowanie jedynie wykładni językowej (gramatycznej) art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., a taki rodzaj wykładni tego przepisu zastosowały organy obu instancji wydając swoje decyzje, nie jest wystarczające do prawidłowego odkodowania znaczenia tego przepisu w okolicznościach tej konkretnej sprawy. W świetle art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., do 365 dni, od których zależy przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się m.in. "okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana". Wskazany przepis został dodany przez art. 1 ustawy z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. poz. 1940) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Jak wynika natomiast z uzasadnienia do projektu ww. ustawy nowelizującej "wprowadza się możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.) lub zasiłek dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162, z późn. zm.), w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, i które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, że okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak również do okresu uprawniającego do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego po utracie prawa do wyżej wskazanych świadczeń związanych z opieką. Za przyjęciem proponowanego rozwiązania przemawiają również względy społeczne i demograficzne. Należy zwrócić uwagę, że w starzejącym się społeczeństwie coraz więcej osób będzie wymagać opieki zarówno z uwagi na sam zaawansowany wiek, jak i często połączoną z zaawansowanym wiekiem niepełnosprawność. Wiadomym jest, że opieka osób najbliższych stanowi w takiej sytuacji najlepszą alternatywę dla wymagających opieki. Przy niedostatku systemowego rozwiązania wskazanych kwestii opieki nad osobami niepełnosprawnymi, starzejącymi się i chorymi przejęcie przez osoby bliskie opieki i rezygnacja z pracy zawodowej, którą w innych okolicznościach opiekunowie mogliby wykonywać, powinny zostać docenione i wsparte dostateczną pomocą ze strony państwa" (Sejm RP VIII kadencji, nr druku: 804, dostępne pod adresem http://www.sejm.gov.pl). Uwzględniając zatem cel wprowadzenia regulacji zawartej w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. – którym, co należy jeszcze raz podkreślić, jest "fakt, że okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych" – nie sposób uznać, aby czasowa (bo zaledwie jednodniowa) przerwa w pobieraniu świadczeń z tytułu opieki nad tą samą osobą niepełnosprawną, stanowiła przeszkodę do zaliczenia okresu pobierania przez skarżącą tych świadczeń do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wszystkie przecież świadczenia wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. stanowią częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W okolicznościach tej sprawy nie sposób także pominąć, że skarżąca zrzekła się prawa do zasiłku dla opiekuna tylko z tego powodu, że pojawiła się możliwość ubiegania się o korzystniejsze finansowo świadczenie tego samego rodzaju, tj. świadczenie pielęgnacyjne, a pobieranie rzeczonego zasiłku stanowiło przesłankę negatywną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że możliwość ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych (a takim opiekunem była także skarżąca podczas sprawowania opieki nad swoją matką) pojawiła się wraz z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym Trybunał orzekł bowiem, że "art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Zdaniem Sądu, pozbawienie skarżącej prawa do zaliczenia okresu pobierania przez nią zasiłku dla opiekuna do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, tylko z tego powodu, że zrzekła się prawa do zasiłku dla opiekuna aby otrzymać świadczenie tego samego rodzaju lecz korzystniejsze finansowo jakim jest świadczenie pielęgnacyjne, byłoby nieuprawnionym przerzuceniem na skarżącą skutków stanowienia niekonstytucyjnych przepisów. Należy także dostrzec, że wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do właściwego organu w dniu 17 maja 2018 r., co oznacza że przyznanie skarżącej prawa do tego świadczenia z inna datą (od 18 maja 2018 r.) nastąpiło z przyczyn na które skarżąca nie miała żadnego wpływu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", mocą której przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, przyznanie tego świadczenia od dnia 18 maja 2018 r. nastąpiło z uwzględnieniem daty wydania przez organ I instancji decyzji uchylającej decyzję z dnia "[...]". w części dotyczącej przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna. Ponadto wymaga podkreślenia, że w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. okresem uwzględnianym przy przyznawaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na przestrzeni którego ustala się konkretną aktywność, wynoszącą łącznie co najmniej 365 dni, jest okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania. Oznacza to, że przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie jest uzależnione od zakończenia aktywności zawodowej bezpośrednio przed datą poprzedzającą dzień zarejestrowania. To zaś pozwala na uznanie, że w przypadku śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje opiekunowi takiej osoby, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie co najmniej 365 dni pobierał - w związku ze sprawowaniem opieki nad taką osobą – świadczenia wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W przypadku skarżącej okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających datę rejestracji zawiera się pomiędzy 22.11.2017 r. a 22.05.2019 r. Jak wynika natomiast z zaświadczenia właściwego Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (k. 26) skarżąca w okresie od 01.06.2014 r. do 16.05.2018 r. pobierała zasiłek dla opiekuna (176 dni pobierania tego zasiłku przypada w ocenianym okresie), zaś w okresie od 18.05.2018 r. do 11.05.2019 r. skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne (359 dni pobierania tego świadczenia przypada w ocenianym okresie). Skarżąca utraciła prawo do ostatniego z wymienionych świadczeń, tj. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze śmiercią matki, nad którą sprawowała opiekę. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni pobierała świadczenia z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Skoro utrata prawa do ostatniego z pobieranych z tego tytułu świadczeń nastąpiła w związku ze śmiercią osoby nad którą sprawowana była opieka, to okres ten winien być zaliczony, w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., jako równorzędny z okresem zatrudnienia uprawniającym do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W świetle powyższych rozważań ocenić należało, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organy stosując jedynie wykładnię językową (gramatyczną) art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. naruszyły ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.]. Zastosowanie tego rodzaju wykładni rzeczonego przepisu doprowadziło bowiem do nieuprawnionego uznania, że okres pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna nie może być zaliczony do okresów uprawniających do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i ponownie ustalając, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych zaliczą do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do tego zasiłku zarówno okres pobierania przez skarżacą zasiłku dla opiekuna w wymiarze 176 dni, jak i okres pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego w wymiarze 359 dni. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.