II SA/Ol 648/06

Dnia 9 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku K. M. w sprawie warunków zabudowy, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu jednorodzinnego przy ul. "[...]" w O., na działce oznaczonej numerem geodezyjnym "[...]" w obr. "[...]", polegającej na nadbudowie istniejącego tarasu o kondygnację w poziomie parteru oraz poddasze, z przeznaczeniem na cele mieszkalne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż według art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na m.in. rozbudowie, przebudowie domu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Z ustaleń przeprowadzonej analizy (zał. "[...]" decyzji) wynika, że spełnione są warunki, wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji, a mianowicie: analizowany teren jest zabudowany w sposób umożliwiający ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, wskaźników kształtowania zabudowy itd., działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wpisano bowiem w treść decyzji wymóg zachowania warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - § 12 . Zgodnie z tym przepisem minimalna odległość ściany od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić min. 3m, w przypadku gdy ściana nie będzie posiadać otworów okiennych i drzwiowych, bądź min. 4m, jeżeli ściana budynku będzie posiadać otwory. Jeżeli na sąsiedniej działce istnieje budynek ze ścianą bez otworów, w odległości niniejszej niż 3m od granicy działki, to dopuszcza się usytuowanie ściany budynku bez otworów w takiej samej odległości od tej granicy co sąsiedni budynek. Zatem nie dopuszcza się możliwości usytuowania projektowanej ściany w odległości proponowanej we wniosku przez inwestora tj. w odległości 2,48m od granicy działki sąsiedniej. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta złożyła A. S. W odwołaniu podniosła, iż planowana zabudowa spowoduje zaciemnienie jej mieszkania, a ponadto zwróciła uwagę na nieprecyzyjne zdefiniowanie w sentencji kwestionowanej decyzji rodzaju planowanej inwestycji budowlanej. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy argumentował, iż w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ww. ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami prawa. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w myśl art. 61 ust. 1 ww. ustawy, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium argumentowało dalej w uzasadnieniu decyzji, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie podnoszona kwestia ewentualnego zaciemnienia mieszkania będzie przedmiotem oceny w następnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to zarzut nieprecyzyjnego określenia rodzaju robót budowlanych, zwłaszcza jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji jest uzasadniony. Za uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia jednak okoliczność, iż organ nie wykazał na jakiej podstawie prawnej odstąpił od uzgodnienia projektowanych warunków przedmiotowej zabudowy z organem wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Z powyższego względu Kolegium orzekło, jak na wstępie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę złożyła A. S. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż sprawa nie została rozstrzygnięta, a przytoczenie pięciu punktów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wyjaśnieniem problemu. Skarżąca podniosła, iż nie może wnikać w parametry, wskaźniki i intensywność zabudowy. Nie ma w sprawie dla skarżącej żadnego znaczenia, iż teren posesji nr "[...]" ma dostęp do drogi publicznej. Sporna rozbudowa domu przy ul. "[...]" w żadnej mierze nie przybliża rozbudowy budynku do istniejącej drogi. Linia zabudowy od strony drogi jest nienaruszona. Rozbudowa prowadzona jest natomiast w kierunku posesji należącej do skarżącej i przybliża ścianę zewnętrzną projektowanego budynku do nieruchomości A. S. na odległość poniżej 3m, co stanowi naruszenie obowiązujących norm prawnych. Tym bardziej, że w domu należącym do skarżącej od strony rozbudowywanego budynku znajdują się okna i taka rozbudowa niedopuszczalna jest ze względów bezpieczeństwa. Pozbawiłoby to skarżącą całkowicie słońca w kierunku południowo-zachodnim i spowodowało zaciemnienie budynku. A. S. wskazała, iż nie mają dla niej żadnego znaczenia kwestie związane z uzbrojeniem posesji nr "[...]", jak również sprawy związane ze zmianą przeznaczenia terenu inwestycji w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja z pewnością nie jest zgodna z przepisami ponieważ zostały przekroczone wszelkie normy związane z odległościami pomiędzy budynkami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenia podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 59 ust. 2 tejże ustawy stanowi, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w trakcie postępowania ma obowiązek zbadać każdą z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ponadto zobowiązany jest dokonać stosownych uzgodnień wymienionych w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy prowadzące postępowanie z urzędu zobowiązane są dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy oraz zbadać każdą przesłankę określoną ustawą od której ustawodawca uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wydaje się po uzgodnieniu z zarządcą drogi. Z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja będzie realizowana na obszarze przyległym do pasa drogowego, z tych względów jak słusznie wskazuje Kolegium organ I instancji winien przeprowadzić stosowne postępowanie związane z uzgodnieniem planowanej inwestycji z właściwym zarządcą drogi. W tym miejscu należy poczynić uwagę, iż z mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 53 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dalej odnieść się należy do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, w szczególności zaś do art. 138 kpa, który określa rodzaje decyzji wydawanych przez organ odwoławczy. Na wstępie należy poczynić uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 ust. 2 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się jedynie do zbadania zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Należy więc przyjąć, iż Kolegium rozpoznając wniesione odwołanie nie mogło jedynie odnosić się do zarzutów związanych z zaciemniej budynku skarżącej, czy też odległością rozbudowywanego budynku względem nieruchomości skarżącej. Z tego względu nie jest zasadna argumentacja skargi, iż sprawa spornej rozbudowy w zakresie w jakim narusza interesy skarżącej nie została załatwiona. Skoro Kolegium doszło do wniosku, iż postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie wymaga dodatkowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 kpa) zobowiązane było uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ I instancji zaś będzie zobowiązany do odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez stronę w zakresie ochrony jej interesu jako strony postępowania. Oceniając legalności zaskarżonej decyzji wskazać także należy, iż rację ma organ odwoławczy, iż sprawa zaciemnienia mieszkania nie może być przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Proces inwestycyjny jest bowiem dwuetapowy i po ewentualnym uzyskaniu przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, inwestor zobowiązany będzie uzyskać kolejną decyzję o pozwoleniu na budowę. Dopiero w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę – w którym skarżąca także będzie stroną - zostanie zbadana sprawa związana z zaciemnieniem mieszkania, a także sprawy związane ze szczegółami ustalenia odległości planowanej inwestycji od działki skarżącej. Na marginesie można jedynie dodać, iż uchylona decyzja organu I instancji określiła, iż projekt budowlany musi być zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym także co do przewidzianych odległości od ściany budynku do nieruchomości sąsiedniej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.