II SA/Ol 648/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na czynność Burmistrza Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia opłaty administracyjnej związanej z ekshumacją 1/ stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2/ zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego J. K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 lipca 2018r. Burmistrz Miasta G.I. poinformował J. K., że zgodnie z uchwałą Rady Miasta G.I. z dnia 28 grudnia 2012r. w sprawie uchwalenia cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w G.I. opłata administracyjna związana z ekshumacją wynosi 432,00 zł (z VAT) za każde miejsce pochówku szczątków. W związku z tym ustalił opłatę 1728,00 zł za cztery ekshumacje szczątków pochowanych na cmentarzach komunalnych w G.I. Podano, że opłatę należy wnieść przed dokonaniem ekshumacji w kasie Urzędu Miasta G. I., bądź przelewem na konto. W związku z powyższym pismem J.K. wniósł do tut Sądu skargę na akt Burmistrza Miasta G.I. w sprawie ustalenia opłaty administracyjnej związanej z ekshumacją, zobowiązujący do jej uiszczenia skarżącego, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu aktowi zarzucił wydanie go z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, w oparciu o załącznik do uchwały Rady Miasta G.I. z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w G. I., wydanej z naruszeniem art. 13 pkt 2 i art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1523, dalej jako: u.o.a.n.) w zw. z art. 42 z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 89 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a przez to niemogącej stanowić podstawy prawnej dla zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu podano, że skarżący wszczął procedurę ekshumacji doczesnych szczątków czterech członków rodziny, pochowanych na cmentarzach komunalnych w G. I., uzyskując decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. zezwalające na przeprowadzenie ekshumacji. Zaskarżonym aktem z zakresu administracji publicznej Burmistrz ustalił skarżącemu "opłatę administracyjną związaną z ekshumacją" w wysokości (4 x 400,00 zł) + 8% VAT = 1 728,00 zł i wezwał do jej uiszczenia, powołując się uchwałę Rady Miasta G.I. z dnia 28 grudnia 2012r. w sprawie uchwalenia cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w G. I. Jednakże uchwała ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., bowiem nie została promulgowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co jest niezbędnym warunkiem obowiązywania aktu prawa miejscowego, wynikającym wprost z powołanej normy konstytucyjnej. Zatem zaskarżony akt narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymczasem żaden promulgowany przepis prawa powszechnie obowiązującego ani prawa miejscowego nie uprawniał Burmistrza do ustalenia od skarżącego opłaty administracyjnej związanej z ekshumacją. W piśmie przekazującym skargę wraz z aktami sprawy Burmistrz wyjaśnił, że skarżący nie został wezwany do uiszczenia opłaty administracyjnej związanej z ekshumacją, a jedynie został poinformowany jaka będzie wysokość opłat w przypadku wyrażenia chęci skarżącego do wykonania decyzji zezwalających na przeprowadzenie ekshumacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) obejmuje również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowe, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność ustalenia opłaty administracyjnej za ekshumację, w związku z uzyskanymi przez skarżącego decyzjami Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. zezwalającymi na ich przeprowadzenie. Wprawdzie w skardze wniesionej do tut. Sądu pismo organu, ustalające wysokość opłaty, określono jako akt, ale zdaniem Sądu jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdzająca obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalająca jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Jest to bowiem jednostronny, autorytatywny, zmaterializowany wynik względnie niesformalizowanego działania administracji publicznej, zaadresowany do zindywidualizowanego podmiotu "administrowanego" usytuowanego na zewnątrz wobec administracji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że nałożony w drodze zaskarżonej czynności obowiązek uiszczenia opłaty warunkuje możliwość wykonania uprawnienia, które uzyskała strona skarżąca na skutek wydania decyzji administracyjnych zezwalających na ekshumację. Z tego względu Sąd nie podziela stanowiska organu, że zaskarżone pismo stanowi jedynie informację, skoro zawiera ono zarówno wyliczenie opłaty łącznie z podatkiem VAT, jak i określa sposób jej uiszczenia, a także nakazuje jej dokonanie przed przystąpieniem do ekshumacji. Stwierdzić także należy, że skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów określonych w art. 53 § 2 p.p.s.a. w aktualnie obowiązującym brzmieniu. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że ustalenie opłaty za ekshumację nastąpiło w oparciu o przepisy uchwały XXXV/166/2012 Rady Miasta G. I. z dnia 28 grudnia 2012r. w sprawie uchwalenia cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w G.I. Jednakże wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 października 2018r. (sygn. akt II SA/Ol 647/18) stwierdzono nieważność tej uchwały. Wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny. Należy jednak podkreślić, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały był brak jej właściwej publikacji. W powołanym wyroku wskazano bowiem, że uchwała w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych jest aktem prawa miejscowego, a w związku z tym wymagana jest jej promulgacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro zaś uchwała nie została opublikowana w sposób określony w art. 2 ust. 1 u.o.a.n, a tym samym nie weszła w życie, to nie może stanowić podstawy do ustalenia opłaty w stosunku do skarżącego. W związku z tym zaskarżoną czynność należało uznać za bezskuteczną. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).