II SA/Ol 649/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 12 listopada 2013 r. spółka A wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z mieszkaniem w Olsztynie przy ul. A na dz. nr "[...]" obr. A, m. A wraz z przyłączami na dz. nr "[...]", obr. A, m. A. Prezydent po zakończeniu postępowania dowodowego decyzją z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z mieszkaniem w A przy ul. A na dz. Nr "[...]" obr. A. Wojewoda w wyniku rozpoznania odwołań decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia "[...]", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z mieszkaniem w A przy ul. A na dz. nr "[...]", obr. A, m. A wraz z przyłączami na dz. nr "[...]", obr. A, m. A. Od powyższej decyzji odwołali się M. K. i W. C.. Odwołujący podnieśli, że przedmiotowa inwestycja narusza ich prawa jako właścicieli budynku nr "[...]" i stwarza zagrożenie dla sąsiednich budynków, poza tym inwestycja ta może zdezorganizować życie mieszkańców zamieszkujących sąsiednie budynki. Odwołujący zwrócili uwagę, że budynek nr 6 jest już w złym stanie technicznym, ma liczne zarysowania i pęknięcia, a przedmiotowa inwestycja uniemożliwi przeprowadzenie niezbędnego remontu tego budynku. Odwołujący zwrócili również uwagę na naruszenie w ich ocenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie wszystkich stron o możliwości zapoznania się z projektem budowlanym. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję organu I instancji i odmówił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z mieszkaniem w A przy ul. A na dz. nr "[...]" obr. A, m. A wraz z przyłączami. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że Prezydent dokonał błędnej oceny zebranego materiału dowodowego uznając, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co prawda projekt budowlany zgodny jest z określoną w decyzji Prezydenta z dnia "[...]" funkcją zabudowy i zagospodarowaniem terenu, lecz już zgodności w zakresie kształtowania ładu przestrzennego przedmiotowy projekt budowlany nie posiada. Decyzja Prezydenta z dnia "[...]", w punkcie 2.1 ustaliła linię zabudowy jako lico ściany zewnętrznej budynku przy ul .A i granicę dz. Nr "[...]". W załączniku graficznym tej decyzji (załącznik Nr 1), narysowana została nieprzekraczalna linia zabudowy, która jest przedłużeniem linii elewacji frontowej budynku przy ul. A i pokrywa się ze śladem granicy dz. Nr "[...]’. W decyzji tej nie określono wyjątków od zasady zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy. W niniejszej sprawie w ocenie wojewody należy zakwestionować spełnienie wymogu dotyczącego zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy ponieważ zaprojektowana w spornym budynku elewacja frontowa przekracza tę linię o 2.60m (według pomiaru skalówką z rysunku nr 6 - rzut IV piętra i rys. nr 9 - przekrój A-A). Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej skarżącej wydania pozwolenia na budowę, pomimo tego, że nie było podstaw uzasadniających powyższe; 2) przepisów procedury administracyjnej, tj.: art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i zbadania dokumentów, na podstawie których wydana została decyzja o warunkach zabudowy, celem ustalenia rzeczywistego przebiegu linii zabudowy, zgodnej z intencją organu wydającego w/w decyzję administracyjną, poprzez wybiórczą wykładnię w/w decyzji w zakresie określonej w niej linii zabudowy, a ponadto poprzez pominięcie okoliczności, iż ściana frontowa projektowanego budynku nachylona jest poza granicę działki o nr "[...]" wyłącznie nad działką o nr "[...]", oddanej w użytkowanie wieczyste skarżącej, i że działka o nr "[...]" nie graniczy bezpośrednio z droga publiczną; art. 8, 9 i 12 k.p.a. poprzez przewlekłe rozpoznawanie sprawy w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób osłabiający zaufanie skarżącej do organu, polegające na kilkukrotnym uchylaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę za każdym razem z powołaniem się na nowe okoliczności, które istniały już w dniu pierwotnego rozpoznania odwołania, po to by ostatecznie odmówić skarżącej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z powołaniem się na okoliczność, która istniała w już w dacie pierwotnego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została na podstawie wniosku poprzedników prawnych skarżącej z dnia 28 czerwca 2010r. Załącznikiem do ww. wniosku był m.in. egzemplarz projektu koncepcyjno-architektonicznego wraz z warunkami technicznymi. Jak wynika z opisowej części projektu koncepcyjnego, ściana frontowa planowanego budynku miała być pochylona, tworząc nadwieszenie nad dwoma wejściami do budynku (str. 3 części opisowej projektu koncepcyjnego). Istotną przy tym pozostaje okoliczność, że jak wynika z załączonych do projektu koncepcyjnego map i rysunków, owo nadwieszenie miało przekroczyć granice działki "[...]". Powyższe potwierdzają stanowiące załącznik do projektu koncepcyjnego mapa sytuacyjno - wysokościowa, na której widoczne są słupy, na których wsparte ma być lico pochylonej ściany frontowej projektowanego budynku, które przekracza granice działki "[...]", a ponadto rzut parteru, rzut I –III piętra, przekrój budynku, rysunek elewacji południowo - wschodniej budynku. Istotną przy tym pozostaje okoliczność, że właśnie na podstawie w/w wniosku Prezydent Miasta wydał decyzję nr "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy. Wydając ją w/w organ miał pełną świadomość tego, jak planowany budynek miał wyglądać oraz jak miał być usytuowany. Na powyższy projekt koncepcyjny budynku Prezydent Miasta wyraził zgodę, wydając w dniu 31 stycznia 2011 r. decyzję o warunkach zabudowy. Tymczasem organ dokonał wybiórczej wykładni decyzji o warunkach zabudowy, z pominięciem okoliczności, że w pkt 1.1 oraz na mapie sytuacyjno - wysokościowej przewidziano, iż frontowa ściana projektowanego budynku w części nachylonej nad działką nr "[...]" będzie przekraczała granicę w/w działki. Ponadto w ocenie strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziła w ogóle potrzeba wyznaczania linii zabudowy na granicy działki o nr "[...]". Projektowany budynek od strony frontu budynku graniczy bowiem z działką o nr geodezyjnym "[...]", która to również oddana została w użytkowanie wieczyste skarżącej. Właśnie nad w/w działką "[...]’ miała być nachylona ściana frontowa projektowanego budynku i właśnie na niej miały być usytuowane słupy podtrzymujące ścianę, nadto to nie działka o nr "[...]" graniczy z drogą publiczną, lecz działka o nr "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ppsa (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przepisach prawa budowlanego określono zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tegoż organu należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadająca właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi. Na tym etapie postępowania następuje również określenie obszaru oddziaływania obiektu, niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania (por. R. Dziwiński, P. Ziemski; Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). Przepis zaś art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania prawem określone. Oznacza to więc, że art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tegoż pozwolenia (por. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 129). Na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z powodu nie spełnienia wymogu dotyczącego zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Uznał, że zaprojektowana w spornym budynku elewacja frontowa przekracza tę linię o 2.60m. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia "[...]" sporna inwestycja polega na budowie budynku handlowo-usługowego z mieszkaniem w A przy ul. A na działkach o nr "[...]". Zgodnie z tą decyzją linię zabudowy ustalono od strony ul. A i jest to lico ściany zewnętrznej budynku nr "[...]" oraz granica działki nr "[...]". Również z "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wynika, że zaproponowana we wniosku linia zabudowy od strony ul. A to lico ściany zewnętrznej budynku nr "[...]" i granica działki nr "[...]", która od strony tej ulicy odpowiada wymaganiom rozporządzenia w zakresie linii zabudowy. Stwierdzono tam, że planowany budynek uzupełniłby w uporządkowany sposób istniejącą pierzeję ulicy A. W ocenie Sądu, jak wynika z analizy przedmiotowego projektu budowlanego, elewacja frontowa projektowanego budynku jest zaprojektowana jako elewacja pochylona oparta na słupach tworząc podcień nad wejściem do budynku. Przedmiotowa ściana frontowa od strony ul. A niewątpliwie wykracza poza określoną linię zabudowy o 2.60m. Znajduje to potwierdzenie w pomiarze skalówką dokonanym przez Wojewodę rysunku nr 6 – rzut IV piętra i rys. nr 9 – przekrój A-A. (projekt budowlany znajdujący się w aktach adm.). Bez znaczenia jest przy tym fakt, na który wskazała strona skarżąca, że projektowany budynek od strony frontu budynku graniczy z działką o nr geodezyjnym "[...]", która to oddana została w użytkowanie wieczyste skarżącej, a właśnie nad w/w działką "[...]" miała być nachylona ściana frontowa projektowanego budynku i właśnie na niej miały być usytuowane słupy podtrzymujące ścianę. To, że projektowany budynek od strony frontu budynku graniczy z działką oddaną w użytkowanie wieczyste skarżącej nie zwalnia jej od spełnienia wymogów dotyczących zachowania dla przedmiotowej inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Żaden przepis prawa nie stanowi o takim zwolnieniu. Podobnie nie mają znaczenia prawnego sugestie strony skarżącej wskazujące na to, że w niniejszej sprawie w ogóle nie było konieczności ustalania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Skoro taka linia została wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy to organ architektoniczno-budowlany był związany tymi ustaleniami. Nadmienić należy, że w występowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczo-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust 1 pkt. 2 p.b.). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie zaś kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania. Dlatego też zupełnie niezasadny jest zarzut strony skarżącej, wskazujący, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy miał pełną świadomość tego, jak planowany budynek miał wyglądać oraz jak miał być usytuowany. Podkreślić należy, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się usytuowania wnioskowanego budynku, a jedynie wyznacza obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. z 2003r., Nr 64, poz. 1588). Przepis ten określa także sposób wyznaczenia linii w sytuacji gdy istniejąca zabudowa przebiega "uskokowo" (ust. 3) oraz dopuszcza "inne wyznaczenie obowiązującej linii jeśli wynika to z analizy (ust. 4). W związku z powyższym nie ma znaczenia prawnego podnoszony przez stronę skarżącą zarzut, że Prezydent w decyzji o warunkach zabudowy wyraził zgodę na pochylenie frontowej ściany budynku poza granicę działki nr "[...]" i jej wsparcie na dwóch słupach. Bezzasadny jest również argument skarżącej, że Prezydent wydał już dwukrotnie decyzję udzielająca skarżącym pozwolenia na budowę, skoro obie decyzje obarczone były istotną wadą prawną. Nie może ostać się również zarzut wskazujący, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została na podstawie wniosku poprzedników prawnych skarżących, a załącznikiem do tego wniosku był m.in. egzemplarz projektu koncepcyjno-architektonicznego wraz z warunkami technicznymi, z niego wynika zaś, że ściana frontowa planowanego budynku miała być pochylona, tworząc nadwieszenie nad dwoma wejściami do budynku. Nadwieszenie to natomiast miało przekroczyć granice działki "[...]". Według strony skarżącej potwierdza to mapa sytuacyjno-wysokościowa i rzuty pięter, na której umieszczono dwa słupy podtrzymujące elewację budynku, usytuowaną poza granicą działki o nr "[...]". Trzeba podkreślić w tym miejscu, że istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany jest zweryfikowanie spełnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 35 ustawy Prawa budowlanego. Pierwszym zadaniem zaś wynikającym z tego przepisu jest sprawdzenie przez właściwy organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Bezsprzecznie w planowanej inwestycji ściana frontowa od strony ul. A wykracza poza określoną w decyzji o warunkach zabudowy linię zabudowy o 2.60m. Żadne zaś założenia przyjęte w projekcie koncepcyjno-architektonicznym nie zmieniają tego faktu. Nie można zatem uznać za uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 4 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej skarżącej wydania pozwolenia na budowę. Zupełnie nie można uznać także za słuszne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. polegające na zaniechanie zebrania przez organ wyczerpującego materiału dowodowego i zbadania dokumentów, na podstawie których wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Przede wszystkim w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny oceniać legalności działań organów podejmowanych w odrębnym postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Zarzuty te nie odnoszą się zatem do zakwestionowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę ale dotyczą uprzedniego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 8, 9 i 12 k.p.a. poprzez przewlekłe rozpoznawanie sprawy w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem niniejszego postepowania nie jest bowiem skarga na przewlekłość postępowania tylko decyzja Wojewody w przedmiocie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.