II SA/Ol 649/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia "[...]", Prezydent A przyznał M. G. (skarżący) świadczenie wychowawcze na M. G. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko w wieku poniżej 18 roku życia, organ stwierdził, że spełnione zostały przesłanki określone w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci do przyznania świadczenia. Oznacza to, że nie ma potrzeby weryfikacji, czy w odniesieniu do rodziny ubiegającej się o świadczenie, spełnione zostało kryterium dochodowe. Pismem z dnia 7 kwietnia 2020 r. Prezydent A wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. Wyjaśniono, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz M. G., w skład rodziny, jako pierwsze dziecko, została uwzględniona N. G.. Zgodnie jednak z wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 11 czerwca 2014 r. miejsce pobytu tego dziecka jest przy matce i nad N. G. nie jest sprawowana opieka naprzemienna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ) wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]". Następnie decyzją z dnia "[...]" Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta z dnia "[...]". W uzasadnieniu organ podniósł, że wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 11 czerwca 2014 r. (sygn. akt "[...]") miejsce pobytu najstarszego dziecka – N. G. zostało ustalone przy matce, a jednocześnie nie ustalono kontaktów skarżącego z córką. Tego zaś organ nie wziął pod uwagę wydając decyzję o przyznaniu świadczenia wychowawczego na rzecz M. G.. Skoro bowiem miejsce pobytu N. G. jest przy matce, to nie można - w świetle przepisu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - uwzględnić jej w składzie rodziny wnioskodawcy, a tym samym nie może ona zostać uznana za pierwsze dziecko w jego rodzinie, w rozumieniu przepisów tej ustawy. N. G. mogłaby zostać uwzględniona w składzie rodziny wnioskodawcy jedynie w przypadku gdyby opieka nad nią, na podstawie wyroku sądu, była sprawowana naprzemiennie przez oboje rodziców. Skutkuje to tym, że przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na M. G. należało zastosować przepis art. 5 ust. 3 przedmiotowej ustawy, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko (...), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Organ, uznał M. G. za kolejne dziecko w rodzinie wnioskodawcy, w ogóle nie badał, czy spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające do tego świadczenia na pierwsze dziecko, czym rażąco naruszył przepis art. 5 ust. w zw. z art. 2 pkt 16 tej ustawy. Takie rażące naruszenie przepisów skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia "[...]". Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7, art. 7a i art. 8) oraz przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (a w szczególności art. 2 pkt 16 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego sprawa dotyczy) - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów w/w ustawy skutkujące mylnym przyjęciem, iż dziecko N. G. nie pozostawała w spornym okresie pod opieką naprzemienną obojga rozwiedzionych rodziców, sprawowaną w porównywalnych, powtarzających się okresach i tym samym nie można jej uwzględnić w składzie rodziny skarżącego, a ponadto, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu skargi wskazano, że w spornym okresie była sprawowana opieka naprzemienna nad małoletnią N. G., która nie musi wynikać wprost z wyroku sądu, lecz możliwa jest również w sytuacji porozumienia rozwodzących się rodziców, na ich zgodny wniosek - przybierający postać tzw. planu wychowawczego. Zdaniem strony skarżącej organy administracji nie są uprawnione do oceny, czy opieka sprawowana na podstawie planu wychowawczego czy ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego jest opieką naprzemienną. Skarżący zakwestionował również aby w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki upoważniające organ do stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie z 22 września 2020 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Spawa zastała rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ taki wniosek zgłosił skarżący, a organ temu nie oponował. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta z dnia "[...]" przyznającej skarżącemu świadczenie wychowawcze na syna M. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 Iistopada 2017 r. do 30 września 2018 r. Kolegium stanęło na stanowisku, że skoro miejsce pobytu córki skarżącego – N. G. jest przy matce, a w wyroku rozwodowym nie orzeczono sprawowania opieki naprzemiennej przez rodziców, to nie można - w świetle przepisu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - uwzględnić jej w składzie rodziny skarżącego, a tym samym nie może ona zostać uznana za pierwsze dziecko w jego rodzinie, w rozumieniu przepisów tej ustawy. Kolegium stwierdziło, że Prezydent nie wziął pod uwagę, tego że wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 11 czerwca 2014 r.(sygn. akt "[...]") miejsce pobytu najstarszego dziecka – N. G. zostało ustalone przy matce, a jednocześnie nie uregulowano kontaktów skarżącego z córką. Kolegium nie wzięło jednak pod uwagę tego, że rozwiązanie małżeństwa skarżącego przez rozwód nastąpiło w dniu 11 czerwca 2014 r., kiedy pojęcie opieki naprzemiennej nie funkcjonowało w porządku prawnym. Normujący opiekę naprzemienną art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci został dodany przez art. 15 pkt 2 lit. b ustawy z 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 sierpnia 2017 r. mówi on o przypadku normującym kwestię przyznawania i wysokości świadczenia wychowawczego, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną, w ustawie brak jest jednak definicji legalnej opieki naprzemiennej. Wcześniej, bo z dniem 29 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego wprowadzająca instytucję opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego. Kodeks postępowania cywilnego posługuje się pojęciem "orzeczenia", w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Wyjaśnienia tego pojęcia można doszukać się w tezie do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1016/17 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA), w której wskazano, że opiekę naprzemienną cechuje mniej więcej równy podział obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Z przepisu art. 5 ust. 2a ustawy wynika, że dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu może znajdować się pod opieką naprzemienną obydwojga rozwiedzionych rodziców. Ze sformułowania tego wynika, że dziecko może należeć do dwóch rodzin jeżeli w porównywalnych i powtarzających się okresach znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Sformułowania " zgodnie z orzeczeniem sądu" nie można jednak odczytywać w sposób przyjęty przez Kolegium, jako konieczność zawarcia w rozstrzygnięciu sądu sformułowania opieki naprzemiennej. W wyroku z 14 grudnia 2017 r. w sprawie I OSK 1378/17 ( dostępne w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż błędne jest stanowisko, że tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rozwiedzionych rodziców, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot opieka naprzemienna znajduje się w sentencji orzeczenia sądu. NSA wskazał, że przy rozumieniu zwrotu "zgodna z orzeczeniem sądu" istotne jest to, że opieka naprzemienna nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego (np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej, bądź ustanawiającego zakaz kontaktów rodzica z małoletnim dzieckiem ). Z zaprezentowanym wyżej poglądem zbieżny pozostaje ten który stwierdza, że jeżeli sentencja wyroku sądu lub zatwierdzona przez sąd ugoda nie zawiera wprost zwrotu "opieka naprzemienna", to rolą organów administracji jest samodzielne dokonanie oceny, czy regulacje zawarte w orzeczeniu sądu bądź ugodzie spełniają wymogi pojęcia "opieki naprzemiennej" (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 61/18, dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostaje to, że w decyzji SKO z dnia "[...]" ( k – 59 akt administracyjnych ), uchylającej decyzję Prezydenta o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na syna M. stwierdzono, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że N. G. pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a przecież powyższe było rzeczywistym impulsem do wszczęcia postępowania nieważnościowego. W wyroku rozwodowym z dnia "[...]" (akta adm., k. – 1) nie ustalono kontaktów skarżącego z N. G., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad nią powierzono obojgu rodziców, a miejsce zamieszkania dziecka ustalono przy matce. Zwrócić należy jednak uwagę na pismo Sądu Okręgowego z dnia 9 sierpnia 2019 r. (akta adm. k. – 98), w którym podniesiono, że Sąd nie orzekając o kontaktach pozwanego z małoletnią córką, wziął pod uwagę stanowisko stron przedstawione na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. i wynikające z przedłożonego planu wychowawczego (akta adm. k. – 26) Natomiast z oświadczenia (akta adm., k. – 99) byłej żony skarżącego wynika, że opieka naprzemienna nad córką N. jest realizowana od chwili podpisania planu wychowawczego tj. od 21 marca 2014 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, na jakiej podstawie Kolegium uznało, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad swoją córką N.. Powtórzyć należy, że w momencie wydania wyroku rozwodowego w polskim porządku prawnym nie funkcjonowało jeszcze pojęcie opieki naprzemiennej. Ponadto trzeba podkreślić, że ten rodzaj opieki może być sprawowany również na podstawie porozumienia obojga rodziców, tak więc nawet w obecnym stanie prawnym ustalenie opieki naprzemiennej nie musi się odbywać wyłącznie na podstawie wyroku sądowego. Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenie byłej żony skarżącego, wskazują, że skarżący prawdopodobnie sprawuje (sprawował) taką opiekę, z pewnością Kolegium nie wykazało braku jej sprawowania na dzień 21 grudnia 2017 r. W dużym stopniu niewiadomą pozostaje również to dlaczego Kolegium uznało, że w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego decyzją z "[...]" rażąco naruszono prawo. Już przytoczone wyżej poglądy dotyczące możliwości sprawowania opieki naprzemiennej wskazują jednoznacznie, że nie można twierdzić, iż treść rozstrzygnięcia Prezydenta pozostawała w jaskrawej sprzeczności z przepisami prawa. Niezależnie od tego jaki pogląd reprezentuje organ rozstrzygający sprawę, nie można automatycznie i bez przekonującego wyjaśnienia swojego stanowiska przyjmować, że pogląd odmienny w sposób rażący narusza przepisy prawa. Tym samym obecnie nie można mówić o zaistnieniu w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, która pozwalałaby na stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]", przyznającej skarżącemu świadczenie wychowawcze na syna M. (jako na drugie dziecko). Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.