II SA/Ol 65/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Tadeusz Lipiński (spr.) Irena Szczepkowska Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. i E. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przy udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r. ("[...]") Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 października 2005 r. ("[...]"), którą Starosta Powiatowy w N., zezwolił "[...]" Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. w G. Oddziałowi Zakład Gazowniczy w O. na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 300, PN 6,3 MPa relacji N. – N. na nieruchomości położonej w obrębie L., gmina N., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów numerami działek 135/1 o pow. 28,7700 ha i 135/2 o pow. 0,3415 ha, stanowiącej własność M. M. oraz E. M., zapisanej w Sądzie Rejonowym w N. w księdze wieczystej Kw nr "[...]". Po wykonaniu prac "[...]" Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w G. Oddział Zakład Gazowniczy w O. została zobowiązana do niezwłocznego przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. W przypadku gdyby przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego było niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty spółka została zobowiązana do wypłacenia odszkodowania. Odwołując się od powyższej decyzji pełnomocnik skarżących wskazał, iż w sprawie zastosowano art. 124 § l Ustawy o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm./ praktycznie bez wyczerpania pierwszego etapu przewidzianego przez ustawę w postaci rokowań między inwestorem a właścicielem gruntu, przepis ten musi być ściśle interpretowany, gdyż narusza prawo własności zagwarantowane przez Konstytucję i umowy międzynarodowe. Zaproponowana przez skarżących kwota odszkodowania nie była wygórowana, w szczególności gdy się zważy, że dostęp do gazociągu będą miały osoby trzecie. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami właścicieli przedmiotowej nieruchomości i decyzję Starosty N. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że rokowania, o których mowa w tym przepisie miały miejsce, czego potwierdzeniem jest między innymi protokół negocjacji nr "[...]" z dnia 4 lipca 2005 r. W trakcie negocjacji właściciele nieruchomości w zamian za zgodę na zajęcie nieruchomości pod budowę i eksploatację gazociągu zażądali wypłaty jednorazowego odszkodowania w kwocie 15000 zł, tytułem utraty wartości gruntu (działki nr 135/2) na skutek budowy gazociągu. Pismem z dnia 6 lipca 2005 r. inwestor uznał tą kwotę za wygórowaną i zaproponował, aby wysokość odszkodowania została ustalona przez rzeczoznawcę. Powołując się na ustalenia poczynione na odbytym następnie spotkaniu, właściciele przesłali spółce dodatkowe warunki, proponując wypłacenie im jednorazowego odszkodowania w wysokości 20 000 zł. oraz zastrzegając sobie prawo do powołania biegłego w celu wyceny szkód rzeczywistych i utraty wartości nieruchomości w przypadku nie satysfakcjonującej ich wyceny dokonanej przez biegłego powołanego przez spółkę. Spółka odmówiła wypłacenia odszkodowania w takiej wysokości. Z uwagi na to, że rokowania nie zakończyły się uzgodnieniem warunków satysfakcjonujących obie strony konieczne stało się wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na założenie i przeprowadzenie gazociągu. Organ podkreślił, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust l, następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można więc twierdzić, że inwestorowi przysługuje prawo wyboru sposobu realizacji inwestycji na cudzym gruncie. Przedmiotowe działki położone są na terenie nie posiadającym obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym ograniczenie nastąpiło na podstawie decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 2 sierpnia 2004 r. (Nr "[...]"). E. i M. J. w skardze do sądu wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przez nie art. 7 K.p.a. oraz art. 124 ust l i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. skarżący stwierdzili, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji zawiera stwierdzenia niezgodne z prawdą ponieważ z ich strony, ani też ich pełnomocnika nigdy nie padło żądanie odszkodowania w kwocie 20 000 zł. Do naruszenia art. 124 ust l i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami doszło, zdaniem skarżących, bowiem z uzasadnienia decyzji wynika, że jedynym powodem nieuznania słuszności ich roszczeń były zapisy tej ustawy, z których wynika, iż odszkodowanie ustala się dopiero po wykonaniu inwestycji. Pogląd ten jest całkowicie błędny, ponieważ nie ulega wątpliwości, że w trakcie rokowań, o których mowa w art. 124 § 3, inwestor i właściciel gruntów mogą ustalić wysokość odszkodowania i zrealizować je także przed wejściem na grunt. W sprawie zastosowano wskazany przepis praktycznie bez wyczerpania pierwszego etapu przewidzianego przez ustawę, tj. rokowań, W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i nadto podnosząc, że żądanie wypłaty kwoty 20 tyś. złotych zawarte zostało w piśmie skarżących z 3 sierpnia 2004 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do zasady wyrażonej w art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, póz. 12697, zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnej sprowadza się, do zbadania jej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli we wskazanym zakresie i nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm./), Sąd stwierdził, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Zgodnie art. 124 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm./, stanowiącym podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. l. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań. W związku z tym pojęcie to rozumieć należy w potocznie używanym znaczeniu, czyli jako niesformalizowane i prawnie nie wiążące negocjacje zmierzające do osiągnięcia porozumienia w kwestii zawarcia umowy. Pozytywnym wynikiem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje wtedy gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich jej składników. Kwestionowanie przez skarżących ustalenia, iż udzielenie przedmiotowego zezwolenia nie było poprzedzone rokowaniami jest błędne. Rokowania w niniejszej sprawie wskazały na wyczerpanie możliwości uzyskania zgody skarżących na wykonanie prac i właśnie ten brak zgody stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie można mieć wątpliwości co do tego, że ze strony zakładu gazowniczego podjęte zostały próby uzyskania zgody na wykonanie określonych prac na gruncie stanowiącym własność skarżących. O słuszności powyższej tezy przekonuje nie tylko protokół negocjacji sporządzony 4 lipca 2005 roku, ale również korespondencja między inwestorem a skarżącymi w latach 2004-2005. Faktem bezspornym jest, że M. J. w swoim piśmie z dnia 3 sierpnia 2004 roku zażądał od Zakładu Gazowniczego w O. kwoty 20000 złotych za wyrażenie zgody na wykonanie prac budowlanych, kwota ta następnie uległa zmniejszeniu, jednak wielkość żądanych kwot pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zakład Gazowniczy nie godził się na wypłacenie jakiejkolwiek kwoty za samo wejście na grunt skarżących, proponował natomiast odszkodowanie za ewentualne szkody. Propozycji tej nie akceptowali E. i M. J., tak więc rokowania w żadnym przypadku nie mogły zakończyć się pomyślnie i w związku z tym zbędne było dalsze ich przeciąganie. Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje więc to, że organ II instancji mylnie stwierdził, iż żądanie wypłaty 20000 złotych miało miejsce po a nie przed sporządzeniem protokołu negocjacji. Zauważyć należy, iż później zaistniałe fakty potwierdzają to, że żadne porozumienie nie mogło być zawarte, bo przecież do żadnego zbliżenia stanowisk nie doszło na rozprawie administracyjnej odbywającej się już po złożeniu wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żadnych efektów nie przyniosły także propozycje składane przez zakład gazowniczy już po wniesieniu skargi do sądu, w których zainteresowany zakład zaproponował skarżącym kwotę 15000 zł. za ustanowienie służebności gruntowej a następnie za ewentualne przyszłe szkody bez konieczności prowadzenia ich wyceny przez biegłego. Obie ostatnio poruszone kwestie nie mają oczywiście bezpośredniego znaczenia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przekonują jednak o tym, że przedłużanie rokowań nie miało żadnego sensu gdyż i tak nie doprowadziłoby do uzyskania zgody na wykonanie prac. Słusznie postąpiły więc organy uznając za trafną i wystarczającą argumentację inwestora kiedy to stwierdzał on m. in. brak woli kontynuowania rokowań, wyraźnie odrzucając możliwość przyjęcia warunków stawianych przez skarżących. Artykuł 124 Ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności a skoro wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości było zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to stwierdzić należy, iż nie istniały podstawy do odmowy wydania zaskarżonej decyzji. Kontrola jej legalności nie wykazała również by jej wydanie nastąpiło z jakimkolwiek naruszeniem przepisów postępowania. Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.