II SA/Ol 65/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. C. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że J. Ś. wnioskiem z dnia 23 września 2008r. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie środków finansowych, zabezpieczających jego rodzinę w żywność, leki, ubranie, opłaty czynszowe na mieszkanie w godnych warunkach oraz opłaty za gaz i energię elektryczną. W oświadczeniu z dnia 2 października 2008 r. wnioskodawca wskazał, że pomoc, jaką otrzymuje z MOPS, jest niewystarczająca na pokrycie wielu potrzeb życiowych, nie stać go na zakup obuwia i ubrania zimowego, a instytucje powołane do udzielania pomocy traktują ludzi starszych i dotkniętych inwalidztwem w sposób poniżający i dyskryminujący. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, decyzją z "[...]". Nr "[...]" odmówił przyznania J. Ś. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup odzieży ( obuwia, ubrania zimowego), opłat czynszowych, energii elektrycznej i gazu, posiłku ( żywności) w miesiącu październiku 2008 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał 106 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 oraz art. 2 ust.1 , art.3 ust. 3,4 art. 4, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U Nr 115, poz. 728), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej lub ustawą oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U Nr 135, poz. 950). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zasiłek celowy nie może być przyznany, mimo że strona ubiegająca się o pomoc, spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ ustalił, że wnioskodawca jest inwalidą III grupy z prawem do stałej renty inwalidzkiej. Prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z niepracującą żoną w wieku produkcyjnym, która została wyrejestrowana od dnia 3 września 2007r. z urzędu pracy z uwagi na brak zgłoszenia się w celu potwierdzenia gotowości do pracy. Na miesięczny dochód rodziny składa się renta inwalidzka w kwocie 513,65 zł. Wskazano, iż zainteresowany jest obejmowany systematycznie wsparciem ośrodka pomocy społecznej w miarę posiadanych środków finansowych w postaci zasiłków celowych oraz zasiłków okresowych. Organ podał, że w 2007 roku rodzinie Pana J. Ś. udzielono pomocy w łącznej kwocie 11.163,53 zł. Wyszczególniając poszczególne rodzaje i wysokość udzielonej pomocy w okresie od stycznia 2008 r. organ stwierdził, że łączna wysokość przyznanych zasiłków do grudnia 2008r. wynosi 11.414,36 zł., co w przeliczeniu miesięcznym daje kwotę 951,19 zł. Wyjaśniono, iż obecnie nie można przyznać stronie kolejnej pomocy, gdyż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we wrześniu 2008 r. opieką objął 1087 osób, przeznaczając na zasiłki celowe 312.294 zł. a średnia wysokość zasiłku wynosiła 287,- zł. Organ wskazał, iż w pierwszej kolejności udzielana jest pomoc osobom i rodzinom, znajdującym się w gorszej od wnioskodawcy sytuacji, które nie mają żadnego dochodu, rodzinom wielodzietnym i opiekującym się niepełnosprawnymi dziećmi. Nadto wskazano, iż udzielana pomoc nie może być traktowana jako źródło względnie stałego dochodu, ponieważ naruszałoby to zasadę subsydiarności pomocy społecznej. J. Ś. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. oraz Konstytucji RP, która to gwarantuje każdemu obywatelowi prawo do godnego życia Odwołujący się przedstawił trudną sytuację lokalową i życiową jego rodziny. Podniósł, iż - według jego odczuć- dyrektor i pracownicy ośrodka pomocy społecznej dyskryminują jego rodzinę i nie wykonują ustawowego obowiązku niesienia pomocy osobom pokrzywdzonym. Powołał się na fakt, iż od lipca 2008 r. udzielana mu pomoc zmniejszyła się o kwotę 800,- zł przy niezmniejszonych potrzebach, spowodowanych miedzy innymi złym stanem zdrowia i wysokim zużyciem energii elektrycznej. Podniósł także, że udziały jego i żony w Polsce Rzeczpospolitej Ludowej dają prawo do żądania zabezpieczenia na życie do końca ich dni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z "[...]" nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, mimo że J. Ś., zważywszy na kryterium dochodowe, długotrwałą chorobę i niepełnosprawność, spełnia przesłanki określone w art. 8 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i jest nie świadczeniem obligatoryjnym lecz przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wskazano, że uznanie administracyjne w sprawie z zakresu pomocy społecznej uwarunkowanej jest wysokością środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej na realizację zadań własnych oraz ilością osób ubiegających się o pomoc. Według ustaleń organu posiadane środki pozwalały na udzielenie pomocy 1087 osób, których średni zasiłek wyniósł 287,- zł , a pomoc udzielona rodzinie odwołującego jest znacznie wyższa, bo wyniosła średnio 951,19 z ł miesięcznie. Organ II instancji powołał się także na brak aktywności strony w podejmowaniu działań, mających na celu poprawę sytuacji życiowej wbrew obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Żona odwołującego bowiem, pomimo wcześniejszych zobowiązań, nadal nie jest zarejestrowana jako poszukująca pracy. Organ odwoławczy przedstawił również wysokość świadczeń przyznanych J.Ś. decyzjami z dnia "[...]" w postaci zasiłku okresowego od 1 października 2008 r. do 31 grudnia 208 r. i zasiłków celowych. J. Ś. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięć, zapadłych w sprawie. Zarzucił organom administracji naruszenie wielu przepisów ustawy o pomocy społecznej, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Skarżący ponadto zgłosił wątpliwości odnośnie do orzeczniczych uprawnień Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz uprawnień tego organu do interpretacji obowiązującego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1i 2ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują tę kontrolę stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń prawa, które wymagałyby wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte w zgodzie z obowiązującym prawem. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem tej pomocy jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Wynika to z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednym ze świadczeń pozwalającym na realizację wskazanych celów jest zasiłek celowy. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, spełniającej określone kryterium dochodowe przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (m.in. ubóstwa, czy niepełnosprawności) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie jednak z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może ale nie musi, przyznać świadczenie pomocowe a przyznanie świadczenia jest uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek na pomoc społeczną. Oznacza to, że decyzja administracyjna nie jest decyzją związaną lecz jest wydawana w granicach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. W sytuacji, gdy organ orzekający w sprawie z zakresu pomocy społecznej pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe uznając, że nie ma możliwości przyznania stronie żądanego zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Jest to zupełnie zrozumiałe zważywszy na fakt, iż zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie nie tylko wybranych osób lub rodzin, ale w miarę możliwości wszystkich tych, którzy tego wsparcia potrzebują. O tym, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym i sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia wypowiadały się niejednokrotnie sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny miedzy innymi w niepublikowanym wyroku z dnia 19 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 278/08. Stanowisko to, zważywszy na cele opieki społecznej, zasługuje na pełną aprobatę. Wobec tego samo spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że ma ona roszczenie o przyznanie świadczenia i to w takiej wysokości, jak tego oczekuje. Organ rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia pomocowego musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej lecz również interesy innych osób, będących w trudnej sytuacji materialnej. W związku z tym niezasadne są zarzuty skarżącego, iż organy orzekające w jego sprawie dopuściły się rażącego naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organy orzekające bowiem wskazały jakimi kwotami dysponowały na zasiłki celowe i jaką ilość podmiotów ta forma pomocy objęły. Trudno mówić o, zarzucanej przez skarżącego niechęci pracowników ośrodka pomocy społecznej, czy też o dyskryminowaniu jego osoby w sytuacji, gdy średnia wysokość przyznanego mu zasiłku celowego ponad trzykrotnie przewyższała przeciętną wysokość zasiłku celowego przyznanego innym osobom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew wątpliwościom skarżącego, było uprawnione do orzekania w sprawie. Wynika to z przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zmianami), w myśl których Kolegia, jako organy wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organy administracji publicznej nie mają prawa interpretować stosowanych przepisów a jest to zastrzeżone tylko dla Sądu Najwyższego i Trybunał Konstytucyjnego. Proces stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym w sprawie z zakresu pomocy społecznej kończy się wydaniem decyzji. Zanim to jednak nastąpi zadaniem organu jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, dokonanie wykładni stosowanych przepisów oraz subsumcji, czyli podciągnięcia ocenianego stanu faktycznego pod sformułowaną w wyniku wykładni normę prawną. Jak najbardziej organy mogły więc dokonywać wykładni przepisów, które przywołały w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższych rozważań należy także zauważyć, iż samoistną podstawę odmowy udzielenia pomocy społecznej może stanowić brak podejmowania przez stronę lub jej rodzinę, która korzysta z pomocy, własnych działań, zmierzających do trudnej sytuacji życiowej, w tym między innymi nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia. Wynika to wprost z treści art. 11 ust. 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, iż żona skarżącego mimo, iż stan zdrowia i wiek jej na to pozwala, nie podejmuje żadnego, nawet dorywczego zatrudnienia, co niewątpliwie poprawiłoby warunki życia rodziny. Warunki życiowe rodziny skarżącego mogłyby się również poprawić poprzez zmniejszenie wydatków na energię elektryczną. Sama strona w odwołaniu wskazywała, że rachunki za zużycie prądu w niewielkim mieszkaniu są bardzo wysokie i można je relatywnie porównać z opłatami za prąd w domu jednorodzinnym. Tymczasem - jak wynika z akt administracyjnych- skarżący sam nic nie czyni, by wyjaśnić tego przyczynę a oczekuje działań od pracownika socjalnego lub opłacania tychże wysokich rachunków przez ośrodek pomocy społecznej. Nie bez znaczenia jest więc w rozpoznawanej sprawie także i ta okoliczność. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż pomoc społeczna ma jedynie wspomagać rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych oraz wspierać je w pokonywaniu istniejących trudności. Nie jest natomiast instytucją, która ma przejąć cały ciężar utrzymania rodziny, która ze swej strony nie podejmuje żadnych działań w celu poprawy swojej sytuacji. Nie można zarzucić organowi pomocy społecznej, że nie wspomaga rodziny skarżącego. J. Ś., z uwagi na niewątpliwie trudną sytuację bytową, jest systematycznie obejmowany pomocą ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w różnych formach . Jak wynika z akt sprawy ośrodek pomocy społecznej czyni to w miarę posiadanych środków finansowych. Strona nie może oczekiwać, iż pomoc ta ma być swego rodzaju ekwiwalentem za wkład w budowę Polski Rzeczpospolitej Ludowej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru ekwiwalentnego. Pomoc społeczna, jak już wskazano, ma określone ustawą cele i organy pomocy społecznej nie mogą realizować innych celów, aniżeli przewiduje omawiana ustawa. Nie może też być mowy o naruszeniu przez organy orzekające przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie może być ona powoływana jako samoistne źródło praw jednostki. Konstytucyjne prawo do godnego życia, określone w art. 30 ustawy zasadniczej, realizowane jest przez Państwo między innymi poprzez zagwarantowanie każdemu obywatelowi zabezpieczenia społecznego (art. 67), ochrony zdrowia (art.68), pomocy osobom niepełnosprawnym (art.69). Jednakże zakres i formy zabezpieczenia społecznego, warunki i zakres udzielania świadczeń zdrowotnych, formy i zakres opieki i pomocy osobom niepełnosprawnym określają ustawy. Oznacza to, iż przepis Konstytucji nie może sam w sobie stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Decyzje wydane w niniejszej sprawie nie mogły być więc wydane na podstawie art. 67, 68 i 69 Konstytucji RP, na które między innymi powołuje się skarżący. Organy orzekające nie mogły więc tychże przepisów konstytucyjnych naruszyć. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o naruszeniu przez organy przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to wprawdzie jako umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Polskę, należy ona do źródeł prawa krajowego lecz podobnie jak Konstytucja, nie stwarza ona konkretnych uprawnień dla jednostki i nie może być skutecznie powoływana jako samoistne źródło praw. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka natomiast, jako rezolucja, w ogóle nie należy do źródeł prawa polskiego i nie może również stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej . Reasumując stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uznając ją za bezzasadną, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151p.p.s.a.