II SA/Ol 651/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Sędzia WSA Protokolant Janina Kosowska Alicja Jaszczak-Sikora Hanna Raszkowska (spr.) Lech Bartłomiej Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi B. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. i W. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 26 maja 2004 r., znak: "[...]" ustalił W. i B. S. - właścicielom nieruchomości położonej w O. przy ulicy "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 9/12, obręb 48 m. - opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, w wysokości l .205 zł. W uzasadnieniu podał, że ustalono tę opłatę w związku ze wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 4.820 zł w następstwie wybudowania utwardzonej nawierzchni jezdni i chodników oraz kanalizacji deszczowej ze środków własnych Gminy. Organ nie uwzględnił przedłożonej przez stronę w toku postępowania administracyjnego umowy partycypacyjnej Nr "[...]" z dnia 16.06.1994 r., gdyż dotyczyła ona - jego zdaniem - jedynie rozbudowy budynku. W złożonym odwołaniu W. S. podał, że w 1992 r. i 1994 r. Urząd Miasta w O. pobrał od niego 13,4 min zł na tzw. koszty partycypacji sieci wodociągowej, gazowej, ciepłowniczej, elektrycznej, z odbiorem ścieków do kanalizacji sanitarnej i dojazdem drogą miejską. Wniósł o przeliczenie i porównanie kwot z lat 1992 i 1994 do opłaty adiacenckiej z 26 maja 2004 r. i zwrot należnej różnicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 sierpnia 2004 r., Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu Kolegium oceniło, że w stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji mógł wszcząć postępowanie i ustalić wysokość opłaty adiacenckiej. Stwierdziło ponadto, że z przedłożonych umów o wniesienie partycypacji z 1992 r. i 1994 r. nie wynika, aby uiszczenie tych kwot zwalniało odwołującego się z opłat adiacenckich. Kolegium wskazało, że umowy były zawierane na podstawie innych przepisów i są ściśle związane z wymienionymi w nich inwestycjami, a nie z inwestycjami będącymi przedmiotem postępowania. W świetle art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 z późn. zm.) na poczet opłat adiacenckich można zaliczyć jedynie dobrowolne świadczenia właścicieli danej nieruchomości wniesione konkretnie na daną inwestycję. Takich dowodów, w ocenie Kolegium, odwołujący się nie przedłożył zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. W złożonej na tę decyzję skardze W. i B. S. podali, że podczas budowy i rozbudowy domu Urząd Miasta w O. wyznaczył wysokość kosztów partycypacyjnych. Na tę okoliczność spisane zostały umowy nr "[...]" z dnia 26 października 1992 r. i nr "[...]" z dnia 16 czerwca 1994 r. oraz nakazano im zapłacenie łącznej kwoty 13,4 min zł. Wyliczona partycypacja dotyczyła: sieci wodociągowej, elektrycznej, deszczowej, dróg miejskich i ujęcia wody. Skarżący powołali się na art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi o uczestniczeniu właścicieli w kosztach budowy nowych urządzeń infrastruktury, ale nie wielokrotnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący podnoszą, że na podstawie umów z dnia 26 października 1992 r., nr "[...]" i z dnia 16 czerwca 1994 r., nr "[...]" wpłacili na rzecz Gminy O. łączną kwotę 13,4 min zł na tzw. udział partycypacyjny w sieci wodociągowej, elektrycznej, deszczowej, dróg miejskich i ujęcia wody. Okoliczność ta jest bezsporna jednakże organy obu instancji nie brały pod uwagę powyższej wpłaty przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy błędnie ustalił, że skarżący nie przedłożyli dowodów na poniesienie świadczeń związanych z przedmiotową inwestycją. Nie wykazano bowiem, aby dokonane przez skarżących wpłaty przeznaczone zostały przez gminę na inny cel określony przedmiotowymi umowami nr "[...]" i nr "[...]", tj. na sieć wodociągową, deszczową, ujęcie wody, sieć elektryczną, wybudowane wcześniej niż nawierzchnia jezdni i chodników, których odbiór miał miejsce 30 października 2001 r. Organ odwoławczy podkreślił, że umowy te zawarto na podstawie innych przepisów, a wpłaty są ściśle związane z wymienionymi w nich inwestycjami, a nie inwestycjami, w związku z którymi ustalono opłatę adjacencką. Argumentacja ta nie jest przekonywująca. Należy zauważyć, że powołany w § l tych umów przepis § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji (tekst jednolity Dz. U. z 1990 r. Nr 11 póz. 75 z późn. zm.) w ogóle nie odnosi się do partycypowania właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast w dacie zawierania tych umów kwestia uczestniczenia właścicieli gruntów w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych odpowiednio do wzrostu wartości nieruchomości, powstałego na skutek wybudowania tych urządzeń, była uregulowana w art. 44 ust. l ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 30, póz. 127 z późn. zm.). Przepis ust. 3 tego artykułu stanowił, że na poczet tych opłat zalicza się m.in. wartość świadczeń wniesionych w gotówce na rzecz realizacji określonego urządzenia. Ponadto zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie o związku wpłat z innymi inwestycjami należy ocenić jako gołosłowne. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem, z jakimi zrealizowanymi inwestycjami innymi niż wybudowanie drogi, związane były przedmiotowe wpłaty. W aktach sprawy znajduje się odpowiedź z dnia 5 maja 2004 r., znak: "[...]" Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta O. w sprawie uznania opłat wynikających z umowy partycypacyjnej w poczet opłaty adiacenckiej, w którym stwierdzono m.in., że od zawarcia umowy do wybudowania ulicy minęło 7 lat, naliczane ówcześnie kwoty partycypacji nie są porównywalne do obecnie wyliczanych opłat adiacenckich. Nie wykazano natomiast, że kwoty te zostały bezspornie przeznaczone na inny cel wynikający z umowy. Nie można zatem uznać, że jest to udział w istniejącym w 1992 r. uzbrojeniu, o którym mowa w § 4 umów o wniesienie partycypacji. W świetle tych dokumentów wyjaśnienia wymaga zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej, zwłaszcza w kontekście fakultatywności tego ustalenia, wynikającego z treści art. 145 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 z późn. zm.). Przepis ten zezwala wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, w drodze decyzji, na ustalenie opłaty adiacenckiej każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawodawca we wskazanym przepisie posłużył się jednak sformułowaniem "wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką". Oznacza to, że choć niewątpliwie wskazany przepis należy do przepisów o charakterze administracyjnoprawnym, to jednak w tym konkretnym przypadku od woli odpowiedniego organu gminy wyrażonej na zewnątrz w formie decyzji, zależy czy opłata adiacencką zostanie nałożona na właściciela nieruchomości, czy też nie. Do powyższej ustawy nie wprowadzono jednocześnie kryteriów, którymi organ administracji powinien kierować się przy podejmowaniu decyzji, czy opłata winna być wniesiona, czy też właściciel nieruchomości może być z niej, po spełnieniu określonych przesłanek, zwolniony. Ustawa zawiera jedynie kryteria oznaczające kiedy w ogóle powstaje prawna możliwość żądania opłaty adiacenckiej, w jakim terminie organ może jej żądać oraz kryteria odnoszące się do wysokości opłaty. Dokonana wyżej wykładnia oznacza, że gmina może bądź w ogóle zrezygnować z pobierania opłat adiacenckich z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, bądź też może tej opłaty nie pobierać od konkretnego właściciela. Organy obu instancji nie dokonały natomiast pod tym kątem oceny podnoszonej przez skarżących okoliczności dokonania w latach 1992 - 1993 wpłat na rzecz gminy O., co wskazuje na nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Powyższe powoduje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji oceni w kontekście analizowanego wyżej art. 145 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy dokonanych na podstawie w/w umów wpłat skarżących nie należy traktować tak jak świadczeń, o których mowa w art. 148 ust. 4 tej ustawy oraz przedstawi argumenty i przesłanki podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdzając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca j ą decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.