II SA/Ol 651/14

Dnia 7 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 5 grudnia 2013r. D. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 669 zł na zakup jednej tony węgla na ogrzanie mieszkania w okresie od 15 grudnia do 28 lutego 2014r. Podał, że przyznanego wcześniej węgla wystarczy do 15 - 17 grudnia 2013r. Wnioskodawca stwierdził, że nie ma środków aby zakupić nowy węgiel. Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza A Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił D. P. przyznania zasiłku celowego na zakup 1 tony opału, w kwocie 669 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono przepisy ustawy o pomocy społecznej mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Podano, że D. P. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wnioskodawca ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do 30 listopada 2014r. i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł. Wnioskodawca zamieszkuje w mieszkaniu jednoizbowym, w starym budownictwie o powierzchni 14,30 m2. Mieszkanie ogrzewane jest piecem kaflowym. W mieszkaniu brak energii elektrycznej ponieważ wnioskodawca odmówił podpisania umowy najmu mieszkania, więc nie została z nim podpisana umowa na dostawy energii elektrycznej. Dalej podano, że wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Organ poinformował o ograniczonych środkach finansowych oraz zwiększającej się liczbie osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Wskazano, że w budżecie na rok bieżący ponownie zmniejszono pulę środków finansowych przeznaczonych na realizacje zadania własnego gminy, polegającego na przyznawaniu i wypłacie zasiłków celowych. Z uwagi na zmniejszające się dochody własne budżetu Gminy Miasta A, zmniejszono wydatki na pomoc społeczną. Rozstrzygając wniosek wzięto pod uwagę posiadane środki, oraz niezbędne wydatki takie jak: pokrycie kosztów utrzymania mieszkańców miasta A w DPS, pokrycie części kosztów (wyższych niż w roku ubiegłym) utrzymania dzieci z terenu miasta A w placówkach opiekuńczych w związku z koniecznością wykonywania zadań z zakresu pieczy zastępczej, przewidywany koszt zapewnienia niezbędnego schronienia osobom tego pozbawionym, jak również konieczność pokrycia kosztów posiłków dla dzieci i uczniów w szkołach. Wnioskodawca zaś 16 października 2013r. otrzymał wsparcie na zakup opału w wysokości 600 zł na zakup jednej tony węgla. Racjonalne dysponowanie przyznanym wsparciem powinno zabezpieczyć potrzebę ogrzania mieszkania przez okres znacznie dłuższy niż opisuje to wnioskodawca. Zwrócono tez uwagę, iż wnioskodawca otrzymuje co miesiąc wsparcie na zakup dwóch butli gazowych przeznaczonych do gotowania posiłków, co wpływa na ogrzanie jednoizbowego mieszkania. Poza tym temperatura powietrza zarówno w dzień jak i w nocy nie spadała poniżej 0 stopni Celsjusza, z wyjątkiem paru dni grudnia. Przyznanie pomocy wnioskodawcy spowodowałoby zmniejszenie wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszej sytuacji niż wnioskodawca bądź odmowę sfinansowania posiłków dzieciom, co byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Natomiast strona stale zwiększa swoje żądania i skupia się przede wszystkim na dokumentowaniu własnych potrzeb i wydatków, oczekując zasiłków pieniężnych, wypłaty ich w konkretnych terminach przez siebie określonych - twierdząc, iż jest mu to należne ze strony Skarbu Państwa. Zwrócono też uwagę na to, że łączne wsparcie udzielone D. P. w 2013 r. w różnych formach wyniosło 11.675,32 zł., co średnio miesięcznie daje kwotę 972,94 zł. Podkreślono, że z uwagi na niewystarczającą ilość środków w pierwszym rzędzie udzielane jest wsparcie na zabezpieczenie żywności oraz leków, z której to formy pomocy korzysta również wnioskodawca. D. P. w terminie wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podał, że z powodu oziębienia organizmu nie jest w stanie przebywać w mieszkaniu. W ocenie odwołującego się Gmina A ma obowiązek dostarczyć mu lokal zamienny. Obecnie przyznane "pomieszczenie tymczasowe" jest na parterze i ma ściany zewnętrzne, co powoduje, że jest bardzo zimne. Aby je ogrzać wnioskodawca potrzebuje 400 kg węgla miesięcznie. Zdaniem strony wywiad środowiskowy został przeprowadzony nieprawidłowo. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że z analizy uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, czy powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był fakt, iż nie jest ono potrzebne bowiem przyznana wcześniej pomoc na zakup węgla powinna zaspokoić potrzebę ogrzania mieszkania, czy też z tego powodu, że organ pierwszej instancji nie ma dostatecznej ilości środków. Żaden z powyżej przytoczonych powodów odmowy nie został dostatecznie wykazany przez organ pierwszej instancji. Nie jest wiadomym w oparciu o jakie przesłanki organ pierwszej instancji ustalił, że racjonalne dysponowanie przyznanym wsparciem powinno zabezpieczyć potrzebę ogrzania mieszkania wnioskodawcy przez okres znacznie dłuższy niż on to opisuje. Rozważania organu pierwszej instancji nie mają w ocenie Kolegium żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jeśli organ zaś kwestionuje twierdzenia strony, iż miesięcznie potrzebuje 400 kg węgla do ogrzania mieszkania, winien to twierdzenie należycie uzasadnić. Obecny stan wiedzy technicznej pozwala na obliczenie parametrów niezbędnych dla ustalenia potrzebnej ilości opału. Poza tym administrator mieszkania może posiadać wiedzę dotyczącą zapotrzebowania na ciepło tego konkretnego mieszkania. Oparcie jednak twierdzeń na samym przekonaniu autora decyzji nie pozwala na przesądzenie, że wnioskodawca nie podaje rzeczywistego zużycia węgla na ogrzanie zajmowanego pomieszczenia. Ponadto powołując się na brak środków organ administracji publicznej orzekający w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania uznaniowej pomocy społecznej winien w uzasadnieniu decyzji podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponował na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby. Winien wykazać, jakie miał przyznane środki na pomoc społeczną i jak je rozdysponował. Ocenę możliwości finansowych gminy należy też odnieść do konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Tylko w takim wypadku organ drugiej instancji może dokonać kontroli czy faktycznie organ pomocy społecznej nie mógł przyznać świadczenia. Skargę na ww. decyzję wywiódł D. P., wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, gdyż wnioskodawca nie posiadający środków własnych został pozbawiony środków społecznych, choćby częściowo na ten cel. Skarżący wskazał, że w dniu 3 stycznia 2014r. powinien otrzymać środki pieniężne na zakup węgla do ogrzewania lokalu socjalnego ponieważ była gwałtowna zima z niskimi temperaturami, a w mieszkaniu wystąpiła nawet temperatura – 4 stopnie C. Natomiast już w dniu 13 grudnia 2013r. w wywiadzie środowiskowym stwierdzono, że D. P. nie ma węgla do ogrzewania mieszkania w stopniu zabezpieczającym jego potrzeby, w przypadku wystąpienia gwałtownej zimy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2014r. D. P. działając poprzez pełnomocnika zarzucił dodatkowo zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu obywatela, - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą D. P. przyznania zasiłku celowego na zakup 1 tony opału, w kwocie 669 zł. Na wstępie należy podnieść, że stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm., dalej jako: u.p.s.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej pomocy bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Oznacza to, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca ten zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego (swobodnego uznania). Należy zatem podkreślić, że organ pomocy społecznej – nawet w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia wszystkiej kryteria ustawowe – może, lecz nie musi przyznać wnioskowanego zasiłku. Uznanie administracyjne jest bowiem przejawem szerzej pojmowanej władzy dyskrecjonalnej, przeciwstawianej władzy związanej; istotą dyskrecjonalności jest wybór - przeciwieństwem konkretny obowiązek (por: Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. III, Zofia Duniewska, Barbara Jaworska-Dębska, Ryszarda Michalska-Badziak, Ewa Olejniczak- Szałowska, Małgorzata Stahl, Difin. Warszawa 2004, str. 76-82). Przy czym organ administracji, mając możliwość, a nie obowiązek przyznania zasiłku, nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny. Wydanie takiej decyzji musi być bowiem poprzedzone wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) k.p.a.. Zakres kontroli decyzji uznaniowych ogranicza się wprawdzie jedynie do oceny legalności decyzji, ale uzasadnienie decyzji uznaniowej musi wskazywać motywy potwierdzające zasadność dokonanego przez organ rozstrzygnięcia i nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach. Organ administracji zaś działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981r., sygn. akt SA 820/81, publ.: LEX 9626). Dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), przy czym wynik tej oceny powinien znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 u.p.s. jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wyżej omówionych kryteriów, ponieważ jest zbyt ogólnikowe i organ drugiej instancji nie mógł ocenić, czy organ pomocy społecznej przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ I instancji nie odniósł się bowiem do tego, jakimi środkami finansowymi dysponował Ośrodek w chwili wydawania decyzji, ile osób ubiegało się o pomoc w postaci zasiłku celowego we wnioskowanym okresie, ilu osobom pomoc taka została przyznana, a także czy sytuacja rodzinno - majątkowa tych osób była mniej korzystna od sytuacji wnioskodawcy oraz nie zawarł wystarczającego wyjaśnienia do jakiej wysokości środki finansowe Ośrodka są ograniczone. Organ I instancji poza ogólnikowymi stwierdzeniami nie przedstawił też żadnych argumentów przemawiających za tym, że przyznane do tej pory stronie środki na węgiel wystarczą jej na zakup węgla niezbędny do ogrzania mieszkania. Słusznie podniosło Kolegium, że jeśli organ kwestionuje twierdzenia strony, iż miesięcznie potrzebuje 400 kg węgla do ogrzania mieszkania, winien to twierdzenie należycie uzasadnić. Tymczasem organ nie podjął w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego ani nie przedstawił jakiejkolwiek analizy, która nie czyniłaby jego twierdzeń w tym zakresie gołosłownymi. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Dodać należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne Kolegium podjęte na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie budzi wątpliwości. Potrzebny bowiem do wyjaśnienia zakres sprawy jest obszerny, budzi wątpliwości i nie mógł zostać skutecznie przeprowadzony w ramach postępowania w II instancji. Organ odwoławczy nie mógłby na przykład poczynić ustaleń w własnym zakresie co do środków na zasiłki specjalne, jakimi dysponował organ I instancji w momencie wydawania swojej decyzji. Jednocześnie trzeba stwierdzić, że w tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego zawarte w skardze są co najmniej przedwczesne. Z uwagi na kasatoryjną decyzję organu odwoławczego nie została jeszcze ostatecznie rozstrzygnięta kwestia przyznania przedmiotowego zasiłku celowego skarżącemu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 i § 20 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu