II SA/Ol 652/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Pismem z dnia 15 marca 2017 r., "[...]" zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 300 zł na wykupienie niezbędnych leków . Decyzją z dnia 20 marca 2017 r., działający z upoważnienia Burmistrza "[...]", Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 150,00 zł jednorazowo oraz odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu leków w kwocie 150,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia. Podał, że wnioskodawca prowadząc samodzielnie gospodarstwo domowe i nie mając żadnych innych osób na utrzymaniu ponosi relatywnie niskie opłaty za utrzymanie w wysokości ok. 32 zł miesięcznie (czynsz i świadczenia), otrzymuje zasiłek stały w wysokości 604 zł, poza tym otrzymuje wsparcie Ośrodka w postaci zasiłków celowych. Organ wskazał, że wnioskodawca powinien w pierwszej kolejności wykorzystać własne zasoby i możliwości, aby zaspokoić zgłaszaną potrzebę we własnym zakresie. Tymczasem, mimo, że od marca 2015 r. mógłby otrzymywać emeryturę, to do dnia wydania decyzji nie złożył wniosku o jej przyznanie. Środki finansowe, jakimi dysponuje Ośrodek na zasiłki są bardzo ograniczone, także przez zmniejszające się dochody Gminy i pochodzą wyłącznie z budżetu Gminy Miasta "[...]". Średnia wysokość świadczenia w miesiącu lutym 2017 r. wyniosła 109,28 zł. W ocenie organu, po analizie zebranego materiału nie znaleziono przesłanek, aby wnioskodawcę traktować w sposób szczególny, uprzywilejowany, tym bardziej w kontekście podnoszonych relatywnie niskich wydatków mieszkaniowych, braku innych osób na utrzymaniu oraz własnych niewykorzystanych możliwości na uzyskanie emerytury z ZUS. Organ wskazał, że łączne wsparcie, udzielone wnioskodawcy w 2016 r. wyniosło 11.408,32 zł, co daje średnio miesięcznie wsparcie w wysokości 950,69 zł, gdy tymczasem najniższa emerytura przyznawana przez ZUS wynosiła wówczas 880,45 zł brutto, więc wnioskodawca co miesiąc dysponuje realnie większą kwotą wsparcia z pomocy społecznej, niż osoby otrzymujące świadczenie z ZUS. Wsparcie dla wnioskodawcy w 2017 r. w różnych formach wyniosło 2.294,70 zł, co średnio miesięcznie daje kwotę 1.147,35 zł. W miesiącu styczniu przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy na częściowe pokrycie zakupu leków w kwocie 150 zł, zasiłek stały – 604 zł oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne od zasiłku stałego – 54,36 zł (łącznie -808,36 zł), w miesiącu lutym 2017 r. - zasiłek celowy na częściowe pokrycie zakupu leków – 150 zł, zasiłek stały – 604 zł, składka – 54,36 zł, zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 27,98 zł, zasiłek celowy na zakup opału – 290 zł, zasiłek celowy na zakup żywności – na okres 120 dni – 360 zł (łącznie 1.486,34 zł). W odwołaniu, złożonym od decyzji Burmistrza "[...]", "[...]" zwrócił się o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie zasiłku celowego na wykupienie lekarstw w wysokości 300 zł. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 25 maja 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się spełnia kryteria warunkujące przyznanie zasiłku celowego. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter fakultatywny, co oznacza, że właściwy organ może, ale nie musi go przyznać w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja ma charakter uznaniowy i dotyczy zarówno przyznania w/w świadczenia, jak i jego wysokości. Organy, przyznając zasiłek celowy, zmuszone są uwzględnić realizację celu pomocy społecznej nie tylko względem wnioskodawcy, ale również względem innych osób zakwalifikowanych do jej przyznania. Organ kieruje się ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, że – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – na obszarze działalności MOPS w "[...]" występuje sukcesywny wzrost liczby osób i rodzin ubiegających się o przyznanie wsparcia. W samym lutym 2017 r. wsparcie w zakupie leków przyznano 14 osobom i rodzinom na łączną kwotę 1.529,98 zł; w 2017 r. do MOPS wpłynęło 625 podań o przyznanie zasiłków celowych oraz 419 o przyznanie zasiłków okresowych. Wskazano, iż skarżący w 2017 r. korzystał, zarówno w styczniu, jak i w lutym, z from pomocy. Biorąc powyższe pod uwagę, organ drugiej instancji wskazał, iż zakres przyznanej skarżącemu pomocy przekracza średnią wysokość świadczenia przyznawanego na zakup leków i jednocześnie odpowiada możliwościom finansowym Ośrodka. Dążenie do zaspokajania potrzeb bytowych winno zaś w pierwszej kolejności należeć do skarżącego, którego aktywność na tym polu winna być większa, niż zgłaszanie kolejnych wniosków pomocowych. Mimo wieku uprawniającego do emerytury, skarżący nie wystąpił do ZUS o jej przyznanie, co oznacza, że nie wykorzystuje on swoich możliwości. W skardze, złożonej do tut. Sądu, "[...]" wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Wskazał, że zasiłek, czy pomoc finansowa winna zostać wypłacona dwa, do trzech tygodni od złożenia wniosku, ponieważ recepty są ważne przez 30 dni muszą zostać zrealizowane, bo później tracą ważność. Zasiłki na wykupienie lekarstw powinny być dotowane przez Państwo. Zasiłek na leki musi zostać przyznany w całości. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując motywy rozstrzygnięcia, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930, z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo, ustawodawca w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy wskazał, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (zob. I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC 2009 r.). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy świadczeniobiorcy, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia mieszkania, opłacenia rachunków za energię elektryczną, gaz, c.o. lub refundacji kosztów zakupionych leków. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł (na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji) i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organy administracji ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymował się do dnia 31 grudnia 2016 r. umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 604 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Bezsporne w sprawie zatem jest, że skarżący spełnia kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to obowiązku automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku w żądanej przez niego kwocie. Skarżący do wniosku o zasiłek dołączył recepty, na podstawie których chciałby kupić potrzebne mu leki, a koszty ich zakupu ocenił na 300 zł. Jak to wskazano już wyżej, pomoc społeczna nie zajmuje się refundacją zakupionych leków. Osoba, która żąda pomocy, zobowiązana jest do współpracy z organami jej udzielającymi. Wiadomym bowiem jest, że ze względu na dużą ilość osób takiej pomocy potrzebujących i ograniczone możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby takich osób nie mogą być zaspokojone w całości. Należy podkreślić, że skarżący jest co miesiąc wspierany w formie zasiłków celowych na zakup leków i jest to znaczna kwota, oscylująca w granicach ok. 150 - 200 zł miesięcznie. W samym 2016 r. skarżący otrzymał wsparcie w wysokości 11.408,32 zł, co średnio miesięcznie daje kwotę 950,69 zł. Ponadto, w 2017 r. otrzymał wsparcie w miesiącu styczniu w kwocie 808,36 zł, a w lutym w kwocie 1.486,34 zł. Należy zauważyć, że są to kwoty wykraczające poza minimum socjalne i przy racjonalnym gospodarowaniu i współdziałaniu skarżący powinien być w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby swojego jednoosobowego gospodarstwa. Zaznaczyć należy także, że skarżący – jak wskazują organy - pomimo, iż jest w wieku emerytalnym od marca 2015 r. i mógłby otrzymywać emeryturę z ZUS, do dnia wydania decyzji nie złożył nawet wniosku o ustalenie prawa do emerytury. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonych decyzji nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym tych gospodarstw domowych, gdzie na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody rodziny są znacznie poniżej minimum socjalnego. Organ pierwszej instancji wykazał szczegółowo, że posiadane środki są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Dyrektor MOPS podał, że w lutym 2017 r. wsparcie w zakupie leków przyznano 14 osobom i rodzinom na łączną kwotę 1.529,98 zł, co daje średnią wysokość tego świadczenia w kwocie 109,28 zł. W roku 2017 (do dnia 20 marca) do Ośrodka wpłynęło 625 podań o wsparcie w formie zasiłków celowych oraz 419 wniosków o wsparcie w formie zasiłku okresowego. Wymaga podkreślenia, że skarżącemu przyznano świadczenie w górnej granicy udzielanej przez MOPS pomocy na ten cel. Zauważyć także należy, że przy ograniczonych możliwościach Ośrodka, uwzględnienie wniosku skarżącego w całości pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając skarżącemu zasiłek celowy w zakresie, w jakim nie odpowiadał jego oczekiwaniom, organy postąpiły w sposób dowolny. Niemożność uwzględnienia wniosku w całości podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi, jakimi dysponował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w "[...]". Pozostaje też dodać, iż pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i możliwości organu i przyznały pomoc w odpowiedniej, możliwej wysokości, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić. ----------------------- 4