II SA/Ol 653/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi A.T na decyzję Komendanta Policji z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zmiany podstawy prawnej zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 7 kwietnia 2010 r. Komendant Miejski Policji w M., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zwanej K.p.a., odmówił A.T., uchylenia rozkazu personalnego nr x z dnia 16 września 2009 r., którym zwolniono wnioskodawcę ze służby w Policji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że A.T. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji i zmianę podstawy prawnej odejścia ze służby z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji na art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Postanowieniem z dnia 23 marca 2010 r. organ wznowił na żądanie strony postępowanie administracyjne w sprawie. Komendant wyjaśnił, że na dzień wydania rozkazu o zwolnienie ze służby nie było możliwe zwolnienie funkcjonariusza w trybie wskazanym we wniosku. Treść art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, sprzeciwia się zmianie decyzji we wnioskowanym zakresie, gdyż podstawa prawna zwolnienia ze służby byłaby niezgodna z podstawą faktyczną decyzji. Organ stwierdził, że o ile wnioskodawca wskazał na swój interes prawny, to nie wykazał ani jego słuszności, ani na czym miałby polegać interes społeczny, którego istnienie jest również przesłanką dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej. Reasumując stwierdził, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W złożonym odwołaniu A.T. zarzucił, że decyzja organu i instancji jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Podał, że w dniu 5 sierpnia 2009 r. złożył raport o zwolnienie ze służby, gdyż stan jego zdrowia nie pozwalał na dalsze prawidłowe jej pełnienie. Datę odejścia ze służby określił na 30 września 2009 r., z uwagi na konieczność wykorzystania urlopu wypoczynkowego i rozliczenia się z jednostką. Podniósł, że jednocześnie złożył wniosek o skierowanie go na komisję lekarską MSWiA, w celu określenia przydatności do dalszego pełnienia służby. Komendant Powiatowy zwolnił go ze służby z dniem 30 września 2009 r., przed wypowiedzeniem się komisji lekarskiej. Wyjaśnił, że nie odwołał się od tej decyzji, gdyż w jej uzasadnieniu wskazano, że nadal ma prawo do badania w celu określenia przydatności do dalszego pełnienia służby. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA orzekła w dniu 3 grudnia 2009 r., że jest całkowicie niezdolny do służby w Policji, z uwagi na "[...]". Schorzenie to uznano za pozostające w związku ze służbą. Orzeczenie to zostało zatwierdzone w dniu 10 stycznia 2010 r. przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w G. W dalszej części odwołania A.T. wskazał, że po otrzymaniu orzeczenia zwrócił się do organu pierwszej instancji o zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Policji. Wyjaśnił, że zmiana podstawy prawnej byłaby dla niego korzystna, gdyż mógłby wówczas otrzymać przez okres jednego roku wyższe świadczenia przedemerytalne. Po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi, zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Wywiódł, że o słuszności jego interesu świadczy fakt, że jest inwalidą III grupy, a inwalidztwo ma związek ze służbą. Przyznanie świadczeń przedemerytalnych inwalidzie uznał zaś za interes społeczny. Zarzucił ponadto, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do podnoszonych przez niego okoliczności, dotyczących zagwarantowania w rozkazie o zwolnieniu przystąpienia do badania komisyjnego, zbyt późnego skierowania na badania komisyjne i uznania przez komisję lekarską jego inwalidztwa z ostatnim dniem służby. Decyzją z dnia 19 maja 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, powołując się na art. 155 K.p.a. wywiódł, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo - rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia 16 września 2009 r.- mógłby zostać uchylony lub zmieniony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jego uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczył, że decyzje podejmowane na podstawie art. 155 K.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Organ nie był zatem zobligowany do uwzględnienia wniosku strony, ale powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji. Organ odwoławczy podał, że rozkazem personalnym z dnia 16 września 2009 r. orzeczono o zwolnieniu policjanta ze służby, gdyż wystąpił on z tej służby. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Stwierdził, że w tej sytuacji nie jest możliwa późniejsza zmiana, w trybie art. 155 K.p.a., wydanego rozkazu personalnego. Wyjaśnił, że zmiana podstawy prawnej zwolnienia ze służby z dniem 30 września 2009 r., doprowadziłaby do powołania podstawy prawnej sprzecznej z podstawą faktyczną decyzji, którą na dzień wydania i wykonania decyzji, było pisemne zgłoszenie policjanta wystąpienia ze służby i zgoda przełożonego. Stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że na dzień wydania przedmiotowego rozkazu nie występowała przesłanka z art. 145 § 1 ust. 5 K.p.a. Wyjaśnił ponadto, że w rozkazie personalnym z dnia 16 września 2009 r. zawarto jedynie zapis umożliwiający przystąpienie do badania komisyjnego w celu określenia zdolności do służby w Policji, co nie sugerowało możliwości zmiany podstawy prawnej zwolnienia ze służby po otrzymaniu orzeczenia Komisji Lekarskiej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A.T. zarzucił, że organ pierwszej instancji wprowadził go w błąd, gwarantując mu w rozkazie o zwolnieniu ze służby prawo do przystąpienia do komisji lekarskiej w celu zbadania zdolności do służby, gdyż później nie uwzględnił opinii Komisji. Zdaniem skarżącego, w przypadku korzystniejszego dla pracownika orzeczenia, należało zmienić podstawę jego zwolnienia ze służby. Wyjaśnił, że komisje określają inwalidztwo badanych z ostatnim dniem służby, co jest podstawą do zmiany podstawy zwolnienia, z wyjątkiem osób, które o badanie komisji wniosły po zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wyjaśnił ponadto, że skarżący zgłosił wniosek o wznowienie postępowania w celu zmiany podstawy prawnej zwolnienia ze służby. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż nie istniały nowe dowody w dniu wydania decyzji, znane organowi, który wydał decyzję. Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z 3 grudnia 2009 r., zatwierdzone w dniu 12 stycznia 2010 r. przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w G., zostało wydane po wydaniu rozkazu personalnego, tym samym nie może stanowić dowodu nie znanego organowi administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy przesłanki te istnieją. Zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu nadzwyczajnym, na skutek wniosku skarżącego z dnia 3 marca 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Komendanta Miejskiego Policji w M. z dnia 16 września 2009 r., którą na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58), zwolniono skarżącego ze służby w Policji z dniem 30 września 2009 r. Przypomnieć należy, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zawarta w art. 16 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. W doktrynie podkreśla się, że zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wyraźnie określonych w K.p.a. lub w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 K.p.a. Na system weryfikacji decyzji ostatecznych składają się tzw. nadzwyczajne tryby postępowania, tj.: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 – art. 152 K.p.a.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 - 159 K.p.a.) oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej (art. 154, art. 155 i art. 161 K.p.a.). Podkreślenia wymaga, że system nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Ustawodawca określił odrębnie przesłanki każdego z tych trybów postępowania. Wznowienie postępowania uregulowane zostało przepisami Rozdziału 12, Działu II K.p.a. Wynika z nich, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, bada czy podanie o wznowienie wniosła osoba posiadająca interes prawny we wznowieniu postępowania, czy powołała się w nim ustawowe przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 lub w art. 145a K.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia podania. Jeżeli wymogi te zostały spełnione organ postanowieniem wznawia postępowanie, w przeciwnym zaś wypadku wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Postanowienie o wszczęciu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przesłanek wznowienia i do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (art. 149 § 1 i § 2 K.p.a.). Postanowienie to wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją, a następnie do merytorycznego załatwienia sprawy. Granice postępowania rozpoznawczego wyznacza treść art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. Wobec tego organ administracji musi zbadać czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. Podkreślić należy, że organ nie bada w tym postępowaniu innych przesłanek wzruszenia decyzji niż wymienione w tych przepisach. Przypomnieć należy, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana niezbędne jest stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania wyjaśniającego. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95 i z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35). Organ odwoławczy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 i art. 138 K.p.a., nie badał jednak czy w sprawie rzeczywiście postępowanie zakończone decyzją Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia 16 września 2009 r. było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawarł wywody prawne dotyczące innego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. Powołał się bowiem na art. 155 K.p.a. i jak wynika z treści uzasadnienia, rozpoznał sprawę w trybie określonym w tym przepisie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ administracji rozważał inne okoliczności niż nakazywały to przepisy regulujące postępowanie wznowieniowe. Organ odwoławczy podkreślił bowiem uznaniowy charakter rozstrzygnięcia i wywiódł, że uchyleniu lub zmianie rozkazu personalnego sprzeciwia się treść art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Okoliczności te są istotne z uwagi na treść art. 155 K.p.a., gdyż do zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest, aby za jej uchyleniem lub zmianą przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony, która ponadto wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, a ponadto nie mogą sprzeciwiać się zmianie lub uchyleniu decyzji przepisy ustaw szczególnych. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Natomiast rozstrzygnięcie sprawy po wznowieniu postępowania nie zależy od uznania organu administracji, lecz jest wynikiem ustaleń dokonanych co do istnienia przesłanki wznowienia postępowania i następnie rozpoznania merytorycznego sprawy co do istoty tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Organ odwoławczy powinien był zatem wyjaśnić właściwą podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, rozważyć czy w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), na co powołał się skarżący we wniosku o wznowienie postępowania i ewentualnie – w zależności od dokonanych ustaleń w powyższym względzie - orzec co do istoty sprawy w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Nie świadczy o realizacji powyższego jednozdaniowa wypowiedź, w której organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do braku, w okolicznościach sprawy, przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W odpowiedzi na skargę przedstawiono wprawdzie argumentację dotyczącą powyższego zagadnienia, jednakże wywody te powinny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie może zastępować uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym znaczeniu, że rozważenia zawarte w odpowiedzi organu nie mogą być potraktowane jako element uzasadnienia decyzji i poddawane kontroli sądowej. Uzasadnieniu skarżonej decyzji należy zatem zarzucić naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania, ustali czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania i wyda rozstrzygnięcie zgodnie z art. 151 K.p.a., a swoje stanowisko w sprawie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15, art. 107 § 3 i art. 151 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.