II SA/Ol 653/14

Dnia 18 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 roku sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie ustalenia liczby oddziałów klas I oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas I na rok szkolny "[...]" w szkołach prowadzonych przez Powiat I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej jako: u.s.p.), stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Zarządu Powiatu "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas I oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas I na rok szkolny 2014/2015 w szkołach prowadzonych przez Powiat. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że uchwałą Nr "[...]" Zarząd Powiatu "[...]" ustalił liczbę oddziałów klas I w roku szkolnym 2014/2015 w szkołach prowadzonych przez Powiat "[...]" i postanowił o nie przeprowadzaniu naboru uczniów do klas I Technikum nr "[...]" w "[...]", wchodzącego w skład Zespołu Szkół "[...]". W związku z otrzymanym wnioskiem o uchylenie przedmiotowej uchwały w części dotyczącej zerowego naboru do Zespołu Szkół "[...]" w "[...]", w dniu "[...]" zwrócono się Starosty "[...]" o nadesłanie uchwały Zarządu Powiatu Nr "[...]" oraz o informację w tej sprawie. Organ nadzoru wskazał, że po analizie przedmiotowej uchwały pod względem jej zgodności z prawem należy stwierdzić, iż podjęta ona została z naruszeniem prawa. Mianowicie, w dniu "[...]" Rada Powiatu w "[...]’ podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr "[...]" wchodzącego w skład Zespołu Szkół nr "[...]" w "[...]" bez naboru na rok szkolny 2012/2013. W świetle informacji uzyskanych w Starostwie Powiatowym w "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na skutek skargi rodziców uczniów, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części dotyczącej wyrazów: "bez naboru na rok szkolny 2012/2013". Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Olsztynie (zawartym w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 490/12), iż likwidacja szkoły poprzez jej stopniowe wygaszanie jest najmniej dotkliwa dla uczniów danej szkoły, gdyż pozwala na dokończenie procesu nauki w wygaszanej placówce. Jednak stopniowe wygaszanie nie może być interpretowane jako zespół, bądź też jakakolwiek czynność zmierzająca do zaprzestania normalnego funkcjonowania placówki oświatowej. Powyższe oznacza, iż organ prowadzący szkołę nie może zaprzestać naboru wraz z początkiem procesu wygaszania placówki w sytuacji, kiedy jej likwidacja nie następuje w tym samym roku. Całkowite zaprzestanie naboru do szkoły wiąże się wyłącznie z terminem likwidacji rozumianym jako definitywne zaprzestanie jej działalności. Dlatego też Rada nie mogła uchwalić zakazu naboru na rok 2012/2013 w sytuacji, kiedy szkoła zostanie zlikwidowana dopiero w 2015 r. i dopiero w stosunku do tego terminu zostaną spełnione wszystkie bezwzględne wymogi, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie Sąd ten podniósł, że dopiero po podjęciu uchwały o likwidacji szkoły, lub w uchwale o likwidacji można postanowić o zaprzestaniu naboru uczniów do szkoły, po wyczerpaniu procedury zawiadomienia o zamiarze likwidacji rodziców uczniów oraz innych organów, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Ponadto Wojewoda podniósł, że zakwestionowana uchwała podjęta została m.in. na podstawie § 23 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26, poz. 232 ze zm.), który to akt prawny z dniem 19 stycznia 2014 r. utracił moc obowiązującą (niezależnie od tego, że przepis § 23 zawierał upoważnienie dla kuratora oświaty, a nie jednostek samorządu terytorialnego, dla których właściwy był § 24). Rozporządzenie to bowiem wydane zostało na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który to przepis utracił moc obowiązującą na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. (sygn. K 38/12), w którym Trybunał stwierdził, iż przepis ten jest niezgodny art. 92 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem przedmiotowa uchwała Zarządu podjęta została bez podstawy prawnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wywiódł Powiat "[...]" żadając jego uchylenia w całości. Podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 29 kwietnia 2014 r. jest bezpodstawne gdyż uchylona uchwała Zarządu Powiatu Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas I oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas I na rok szkolny 2014/2015 w szkołach prowadzonych przez Powiat "[...]" nie istnieje, albowiem uchwałą Zarządu Powiatu Nr "[...]"z dnia "[...]" w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas I oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas I na rok szkolny 2014/2015 w szkołach prowadzonych przez Powiat "[...]" została ona uchylona, co wynika z § 3 ww. uchwały. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze nie posiada substratu rozstrzygnięcia z powodu uchylenia spornej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wśród załączonych do skargi dokumentów brak jest uchwały Zarządu Powiatu z dnia "[...]" uchylającej uchwałę będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Niemniej jednak, jeśli uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego straciła moc prawną, to zaskarżone rozstrzygnięcie jest bezprzedmiotowe. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 18 września 2014 r. pełnomocnik Wojewody, po okazaniu mu uchwały Zarządu Powiatu z dnia "[...]", stwierdził, że w takiej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 79 ust. 1 u.s.p. Powołany przepis stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze, na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 85 ust 1 u.s.p., podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z przepisu art. 85 ust. 3 cytowanej ustawy wynika, że do złożenia skargi uprawniony jest powiat, którego interes prawny, kompetencja lub uprawnienie zostały naruszone, podstawą skargi jest natomiast uchwała organu, który podjął uchwałę, będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zauważyć należy, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania, określonego przez ustawodawcę postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie określają, jakie czynności obowiązany jest podjąć organ nadzoru. Jednakże zgodnie z art. 79 ust. 5 u.s.p. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu prowadzone jest zawsze z urzędu. Organ nadzoru powinien wszczynać postępowanie tylko wówczas, gdy w wyniku wstępnej kontroli treści uchwały uzna co najmniej za prawdopodobne, że badany akt jest wadliwy. Może korzystać z instytucji postępowania wyjaśniającego funkcjonujących w postępowaniu jurysdykcyjnym, takich jak: wyjaśnienia składane na wezwanie organu, postępowanie dowodowe, a nawet rozprawa. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99). Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa nie podlegała merytorycznemu załatwieniu przez organ. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w dacie wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego ("[...]") nie istniała podstawa do merytorycznego orzekania w przedmiocie legalności uchwały Nr "[...]" Zarządu Powiatu "[...]’ z dnia "[...]", bowiem uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Zarządu Powiatu Nr "[...]" z dnia "[...]". Uchylenie zapisów uchwały inną uchwałą ma charakter konstytutywny. Wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej. Ponownie należy podkreślić, że organ administracji zawsze musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Skoro w dacie orzekania przez Wojewodę brak było przedmiotu zaskarżenia bowiem uchwała Zarządu Powiatu "[...]" z dnia "[...]" utraciła byt prawny, to postępowanie przed organem nadzoru było bezprzedmiotowe. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.