II SA/Ol 653/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016r. sprawy ze skargi H. L., G. L. na decyzję Wojewody z dnia "[...]"r., Nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda [...] w piśmie z dnia 29 października 2014r. wniósł do Starosty o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie ostatecznej decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] wydanej na rzecz H. i G.L. w sprawie pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości O., obr. O., gmina G., z uwagi na fakt istnienia dużego prawdopodobieństwa, że przebudowywany budynek nie istniał w dniu wydawania wskazanej decyzji. Po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], Starosta zawiesił to postępowanie z urzędu do czasu wyjaśnienia sprawy przez właściwe jednostki (prokuraturę oraz sąd). Prawomocnym wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w I. VII Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w N. stwierdził, że inwestorzy wyłudzili poświadczenie nieprawdy w decyzji z dnia [...] przedkładając ekspertyzę techniczną oraz inwentaryzację budynku, z której wynikało, iż stan budynku pozwala na podjęcie inwestycji polegającej na jego remoncie i modernizacji podczas, gdy w rzeczywistości budynek ten nie istniał. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Starosta decyzją z dnia [...] uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] oraz odmówił wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na przebudowę istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości O., obr. O., gmina G. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016r. poz. 23) zwanej dalej: k.p.a. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora H. dla działki nr [...] znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 19 ML przewiduje się trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa rozbudowy i nadbudowy, z zaleceniem modernizacji. Od powyższej decyzji H. i G.L. wnieśli odwołanie podnosząc, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 290) zwanej dalej: pr. bud. Nadto, w ocenie skarżących, w sprawie tej nie zaistniało rażące naruszenie prawa, które mogłoby być podstawą do wzruszenia ostatecznej decyzji o udzielonym pozwoleniu na budowę. Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wznowione, wbrew twierdzeniu odwołujących, przez organ I instancji z urzędu, po otrzymaniu pisma Wojewody. Wyjaśniono, że wystąpienie rażącego naruszenia prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, tymczasem w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania unormowana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto organ stwierdził, że zgodnie z wnioskiem wydanie pozwolenia na budowę oraz załączoną dokumentacją projektową, inwestorzy wskazywali, że zamiarem ich jest przebudowa istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...] w O. Tymczasem z ustaleń Sądu Rejonowego w I. poczynionych w toku postepowania karnego przeciwko inwestorom oraz projektantowi wynika, że w rzeczywistości przedmiotowy budynek nie istniał, a inwestorzy wprowadzili w błąd pracownika starostwa. W tej sytuacji planowana inwestycja jest niezgodna z zapisem § 7 ust. 3 pkt 1 obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] Nr [...], ze względu na brak istniejącej zabudowy, a także z treścią § 7 ust. 3 pkt 2 ww. planu miejscowego ze względu na zakaz nowej zabudowy działek niezabudowanych. Wskazano, że działka inwestorów zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w ww. planie jako jednostka 19ML, dla której wprowadzono takie właśnie ograniczenia. Zatem planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zapisami w planie miejscowym, jak również nie istnieje możliwość dostosowania planowanej inwestycji do ustaleń wskazanego planu miejscowego. Tymczasem stosownie do art. 35 ust. 1 pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli H. i G.L. domagając się jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 2, 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienie faktu, że budynek letniskowy został już wybudowany; - art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że inwestycja polegająca na przebudowie budynku istniejącego jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu podniesiono, że organy obu instancji powinny dokonać ustaleń, czy budowa budynku letniskowego na działce nr [...] w O. została już zakończona. Zdaniem strony skarżącej, w sytuacji gdy obiekt budowlany został już zrealizowany, wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie powinno zostać umorzone. Wskazano, że w takiej sytuacji następuje wdrożenie trybu dotyczącego legalizacji zrealizowanej inwestycji. Wyjaśniano również, że w miejscowym planie zakazano rozbudowy i nadbudowy budynku, natomiast nie odniesiono się do odbudowy budynku. W aktach administracyjnych znajduje się informacja, że na działce nr [...] w O. znajduje się fundament oraz studzienka wodomierzowa, co wskazuje na istnienie tam budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji. Nadto organ wyjaśnił, że wprawdzie w przypadku rozpoczęcia budowy przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowanie takie należy umorzyć, ale dotyczy to postępowań zwyczajnych. W przypadku postępowań nadzwyczajnych przepisy pr. bud. przewidują możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę również w przypadku rozpoczęcia już prac budowlanych. Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w tej sprawie toczyło się również postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, ale postępowanie to zostało umorzone. Podniósł, że nie do końca została wyjaśniona kwestia istnienia na działce inwestorów studzienki i fundamentu, na którym stał prawdopodobnie jakiś budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718) zwanej dalej: p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w I. VII Zamiejscowy Wydział Karny z siedzibą w N. z dnia [...], sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że inwestorzy wyłudzili poświadczenie nieprawdy w decyzji z dnia [...], zostało przeprowadzone postępowanie wznowieniowe, w wyniku którego uchylono ostateczną decyzję z dnia [...] oraz odmówiono wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na przebudowę istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości O., obr. O., gmina G. Postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przez Starostę z urzędu, po otrzymaniu od Wojewody informacji, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż przebudowywany na działce nr [...] budynek nie istniał w dniu wydawania decyzji z dnia [...], okoliczności te są poza sporem pomiędzy stronami, chociaż skarżący inaczej interpretują skutki prawne zaistniałej sytuacji. W tym miejscu wskazać należy, ze podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Ponieważ Sąd Rejonowy w I. w wyroku z dnia [...] stwierdził, że inwestorzy wyłudzili poświadczenie nieprawdy w dokumencie decyzji z dnia [...] przedkładając ekspertyzę techniczną oraz inwentaryzację budynku, z której wynikało, iż stan budynku pozwala na podjęcie inwestycji polegającej na jego remoncie i modernizacji podczas, gdy w rzeczywistości budynek ten nie istniał, zasadnie organy obu instancji uznały, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy zauważyć, że w art. 151 k.p.a. ustawodawca wskazał jakie rozstrzygnięcia mogą zostać wydane po przeprowadzeniu przez organ wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1, art. 145a, 145b k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy jest podejmowana wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a jednocześnie nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146 k.p.a. Natomiast w przypadku stwierdzenia przez organ, że zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne określone w art. 146, organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może być również zakończone decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., np. w sytuacji cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania. Jednakże nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, jak podnoszą skarżący okoliczność wykonania decyzji (por. B. Adamiak [w:]. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 590; wyrok NSA z dnia 8 września 1987r., sygn. IV SA 418/87, ONSA 1988, Nr 1, Poz. 8). W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że skoro zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie wystąpiła żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146 k.p.a., to należało uchylić ostateczną decyzję z dnia [...], która udzielono inwestorom pozwolenia na budowę oraz rozstrzygnąć sprawę merytorycznie uwzględniając istniejące w sprawie okoliczności faktyczne. Nie można podzielić poglądu skarżących, że postępowanie powinno zostać umorzone, gdyż budynek letniskowy został już wybudowany. Zrealizowanie inwestycji nie powoduje automatycznie, że po wznowieniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Nie zaszły bowiem przyczyny bezprzedmiotowości postępowania. Inwestor jest zainteresowany wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ ma obowiązek ocenić, czy po uchyleniu pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania, inwestor może takie pozwolenie uzyskać, czy też nie. Oceny tej nie zmienia fakt wykonania robót budowlanych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Ol 882/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: CBOSA). W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły merytorycznie sprawę po przeprowadzeniu wznowionego postępowania uchylając ostateczną decyzję z dnia [...] i następnie odmówiły wydania pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego na przebudowę istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości O. Wskazać pozostaje, że na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zapisy uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora H. dla działki nr [...] znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 19 ML przewidują trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa rozbudowy i nadbudowy, z zaleceniem modernizacji. Skoro budynek, który miał być przebudowany przez skarżących na działce nr [...] w rzeczywistości nie istniał, to Sąd podzielił stanowisko organów, że planowana inwestycja jest niezgodna z treścią § 7 ust. 3 pkt 1 obowiązującego na tym terenie planu miejscowego ze względu na brak istniejącej zabudowy, a także z treścią § 7 ust. 3 pkt 2 ww. planu miejscowego ze względu na zakaz nowej zabudowy działek niezabudowanych. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.