II SA/Ol 654/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz H. B. kwotę 200 zł. (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Po rozpoznaniu wniosku H. B. złożonego w dniu 20 kwietnia 2006r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006r., skorygowanego w dniu 23 listopada 2006r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", odmówił przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) zwanej dalej: płatnością ONW na 2006r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż H. B. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania deklarując do płatności ONW na 2006r. powierzchnię 50,15 ha, składającą się z działek o nr od A do H. W wyniku przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2006r. kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono błędy przekroczenia powierzchni uprawnionej do uzyskania jednolitej płatności obszarowej na działce ewidencyjnej nr "[...]". W związku z tym skarżący w dniu 23 listopada 2006r. złożył korektę wniosku obszarowego, w której zmniejszył powierzchnię użytków rolnych na tej działce z 11,06 ha do pow. 10,97 ha, co skutkowało zmniejszeniem działki oznaczonej lit. B z pow. 2,53 ha do pow. 2,44 ha. Nadto w dniu 5 września 2006r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, w trakcie której nie stwierdzono nieprawidłowości w stosunku do działek oznaczonych kolejno lit. A, B C, E, F, G, przy czym na działce oznaczonej lit. A "trawy na gruntach ornych", której zgłoszono powierzchnię 27,43 ha stwierdzono powierzchnię uprawnioną do płatności wynoszącą 28,52 ha. Odnośnie działki oznaczonej lit. D "mieszanka traw na gruntach ornych" o pow. 0,51 ha stwierdzono, iż na całej powierzchni nie jest prowadzona działalność rolnicza, natomiast w odniesieniu do działki oznaczonej lit. H "mieszanka traw na gruntach ornych" o pow. 13,74 ha stwierdzono powierzchnię uprawnioną do płatności wynoszącą 0,57 ha. Wobec powyższego stwierdzono, że pomimo zadeklarowania do płatności ONW gruntów o pow. 50,15 ha po kontroli stwierdzono, iż płatność ta przysługuje do pow. 36,38 ha. Organ podał, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz.U. Nr 73, poz. 657, ze zm. zwana dalej: rozporządzeniem ONW) istotne dla celów przyznania płatności ONW jest przede wszystkim aby działki rolne położone były na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przy czym wysokość płatności uzależniona jest od usytuowania działek w ramach poszczególnych stref ONW oraz wielkości powierzchni zadeklarowanych i użytkowanych. Z § 2 i 3 rozporządzenia ONW wynika, iż podstawowymi warunkami wymaganymi do uzyskania płatności ONW jest prowadzenie działalności rolniczej na zgłoszonych działkach rolnych oraz aby działalność ta była prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE. Wskazano, iż § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW zawiera definicję prowadzenia produkcji roślinnej i zwierzęcej. Organ I instancji wskazał, iż do udzielania płatności ONW objętej planem rozwoju obszarów wiejskich mają zastosowanie przepisy prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. L 153, z dnia 30.04.2004, ze zm), które reguluje zasady przeprowadzania kontroli gospodarstw rolnych, co do których wystąpiono o przyznanie płatności, zasady ustalania podstaw do obliczania płatności, jak również zasady obliczania obniżek i wyłączeń w przypadku stwierdzenia uchybień, we wnioskach będących podstawą przyznania płatności. I tak art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. nakazuje stosowanie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r.) w odniesieniu do płatności obszarowych tj. płatności przyznawanych na bazie powierzchni gruntów rolnych czyli także do płatności ONW. Zgodnie z art. 51 ust. 1 jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli administracyjnej i po kontroli na miejscu pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Natomiast jeśli różnica ta przekracza 20% stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Ponieważ w sprawie wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszonych we wniosku działek a stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 37,85% organ odmówił płatności ONW. W odwołaniu od tej decyzji H. B. wniósł o jej uchylenie i przyznanie płatności, bądź też uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał, że zgłoszone we wniosku działki spełniają ciężkie warunki gospodarowania z uwagi na ich położenie i V oraz VI kasę gruntów. Teren jest pagórkowaty, zabagniony w dolnych częściach do tego stopnia, że nie można wjechać tam maszynami rolniczymi. Wskazał, iż prowadzona na tych gruntach hodowla danieli jest w zasadzie jedyną formą wykorzystania tych gruntów. Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" Nr "[...]". W uzasadnieniu organ podał, że argumenty przedstawione w decyzji organu I instancji zasługują na uwzględnienie. Bezsporna pozostaje okoliczność, stosownie do art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r., str. 18 ze zm), że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. W taki też sposób została przeprowadzona kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego, która wykazała, iż na działce oznaczonej lit. D nie jest prowadzona działalność rolnicza, zaś na działce lit. H zakwalifikowana powierzchnia do dopłat wynosi 0,57 ha po wyłączeniu gruntów nieuprawnionych do płatności porośniętych drzewkami i krzewami. Z tego też powodu wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek deklarowanych we wniosku (50,15 ha) a powierzchnia stwierdzoną ( 36,38 ha) po kontroli na miejscu wyniosła 37,85%. Odnosząc się do argumentu dotyczącego jedynej możliwej formy użytkowania gruntów położonych na terenie ONW poprzez prowadzenie hodowli danieli wskazano, iż nie zasługuje on na uwzględnienie w świetle § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657, ze zm.), który przewiduje, iż płatność przysługuje producentowi rolnemu, który m.in. zobowiązuje się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z 26.06.1999r. ze zm.). Organ wskazał, iż zadeklarowane grunty mogły być przeznaczone na hodowlę danieli, ale spełnienie przesłanek do uzyskania płatności ONW nakładało na stronę obowiązek użytkowania rolniczego działek rolnych z zachowaniem zasad wynikających z art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r.) który określa, kiedy działka, na której znajdują się drzewa, będzie uważana za działkę rolną dla celów pomocy obszarowej. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż powierzchnie użytków rolnych nie spełniające przepisów ustawy zostały prawidłowo wykluczone z płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie H. B. wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie płatności na 2006r. Skarżący przedstawił charakter prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz specyfikę hodowli danieli wymagająca wykonania odpowiednich kwater dla tych zwierząt. To właśnie z powodu niekorzystnego ukształtowania gospodarstwa zdecydował się na taką specyficzną hodowlę. Wyjaśnił, iż pod ten cel najbardziej odpowiednia była działka o nr ewid. "[...]" (oznaczona lit. H), gdyż znajdował się tam bezpośredni dostęp do wody oraz rosły pojedyncze drzewa niezbędne dla ochrony zwierząt przed upałami i wiatrami. W 2006r. część tej działki została przeznaczona z tego powodu pod zbiór siana, zaś na części wypasane było bydło. Odnośnie przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniu 5 września 2006r. skarżący podał, że podczas niej skontrolowano tylko działki o nr od A do G, zaś działka H tego dnia nie była kontrolowana. Kontrola w tym dniu zakończyła się około godz. 16. Prowadzący ją pracownik poinformował go, że następnego dnia będzie kontynuowana lecz kontrola taka się już nie odbyła. Podkreślił, iż na szkicu użytym do kontroli jego gospodarstwa, który otrzymał po zakończonej kontroli brakuje notatki w sprawie działki H. Wyjaśnił w odniesieniu do działki oznaczonej lit. D, iż w 2006r. nie był w stanie prowadzić tam żadnych prac pielęgnacyjnych, gdyż stojąca na granicy obora stanowiąca własność sąsiada zawaliła się zasypując jego działkę oraz dostęp do niej. Pomimo wielokrotnych próśb o jego usunięcie nie miał możliwości wykonania żadnych prac. Natomiast, w stosunku do działki oznaczonej lit. H o powierzchni 13,74 ha, z której do dopłat zakwalifikowano jedynie pow. 0,57 ha wskazał, iż na jej części o pow. 5,5 ha oznaczonej w załączniku 1. jako "Tr" kosił regularnie trawę zbierając siano na zimę, przy czym teren ten nie jest porośnięty drzewami ani krzewami, natomiast pozostałą część działki wypasał bydłem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Ustosunkowując się do jej zarzutu prowadzenia specyficznej hodowli zwierząt wyjaśniono, iż nie znajdują one uzasadnienia w świetle § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657, ze zm.). Wskazano, iż na większości działki H i całej działce D nie stwierdzono aby skarżący prowadził wyżej opisaną przepisami działalność rolniczą, przy zachowaniu wymogów dobrej agrokultury. Wyjaśniono, iż skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu, gdyż był obecny w trakcie kontroli. Podniesiono, iż skarżący mógł gromadzić w toku postępowania i prezentować materiał dowodowy, natomiast przyjął postawę negacji ustaleń prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). W odniesieniu do tak ukształtowanego zakresu kontroli decyzji administracyjnych wyjaśnić należy skarżącemu, iż Sąd administracyjny nie posiada uprawnienia do podejmowania jakichkolwiek merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach, w których wydany został skarżony akt administracyjny, bowiem jego kontrola dotyczy tylko badania legalności podjętego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy oczywiście bezpodstawne jest żądanie skarżącego aby Sąd uchylił rozstrzygniecie organu odwoławczego i orzekł o przyznaniu płatności ONW na 2006r. do zgłoszonych gruntów rolnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił skargę, albowiem podczas kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, iż podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co wynika z dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa. Naruszenie tych przepisów w toku prowadzonego postępowania administracyjnego doprowadziło w efekcie do podjęcia rozstrzygnięcia naruszającego art. 80 Kpa z uwagi na dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej płatnością ONW określonych przepisami Unii Europejskiej określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657, ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem o płatnościach ONW, które przewiduje w § 2 ust. 1, że płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z 26.06.1999r. ze zm) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na obecnym etapie postępowania nie daje podstaw do stwierdzenia, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego - rozporządzenia unijne w zakresie przyznawania płatności ONW tj. art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z 26.06.1999r. ze zm), zwanego dalej rozporządzeniem 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r.), zwanego dalej: rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., co do możliwości odmowy przyznania dopłat w sytuacji, gdy różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych do dopłat a powierzchnią działek stwierdzoną przez organ do dopłat przekracza 20%. W tej kwestii organy będą mogły się merytorycznie wypowiedzieć dopiero wówczas, jeśli w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości zostaną ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne. Zgodnie zaś z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten określany w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie zasadą praworządności wiąże konieczność przestrzegania prawa nie tylko przez organ administracji publicznej lecz nakazuje zapobiegać naruszeniom prawa przez strony i innych uczestników postępowania. Sąd nie negując prawa organów orzekających o przyznawaniu producentom rolnym pomocy ze środków Unii Europejskiej do przeprowadzania postępowania w oparciu o zapisy rozporządzeń unijnych w zakresie potwierdzającym spełnienie niezbędnych warunków przyznania m.in. płatności ONW do gruntów rolnych pragnie jedynie podkreślić, że takie uprawnienie nie oznacza jednak, że postępowanie wyjaśniające można przeprowadzić z pominięciem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Nawet jeśli w sprawie mają zastosowanie przepisy szczególne regulujące kwestię postępowania w sprawie składanego wniosku o płatności ONW i przeprowadzanych kontroli nie zwalnia to organów orzekających w sprawie z obowiązku stosowania wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 1 pkt 1 kpa. wynika bowiem, że przepisy tego kodeksu stosuje się do postępowań przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Nie można mieć wątpliwości, iż do spraw takich należy sprawa o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych, a wynika to z § 6 ust. 1 rozporządzenia o płatnościach ONW. W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia czy na działkach zgłoszonych przez skarżącego do dopłat bezpośrednich oraz ONW - oznaczonych lit. D i H była prowadzona działalność rolnicza, a zatem czy działki te w 2006r., kiedy to producent wystąpił o przyznanie płatności, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej i były na nich prowadzone uprawy. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy podał, iż przeprowadzona w tej sprawie w dniu 5 września 2006r. kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego stwierdziła, iż z działki oznaczonej lit. H o zgłoszonej powierzchni 13,74 ha upraw, do dopłat można zakwalifikować jedynie 0,57 ha po wyłączeniu gruntów nieuprawnionych do płatności porośniętych drzewkami i krzewami, zaś na działce oznaczonej lit. D nie była prowadzona działalność rolnicza. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika nadto, iż protokół z przeprowadzonej kontroli w tej sprawie stanowi istotny dowód w sprawie, bowiem ustalenia poczynione w trakcie kontroli posłużyły do wydania skarżonej decyzji. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli na miejscu z dnia 5 września 2006r. nie sposób jednakże wyczytać w oparciu o jakie dokonane ustalenia i stwierdzone na miejscu okoliczności kontrolujący gospodarstwo urzędnicy uznali, iż z całej zgłoszonej do płatności powierzchni działki H tylko jej 0,57 ha uprawnia do dopłat. W treści całego protokołu, jak i z wykonanych zdjęć fotograficznych zamieszczonych na dyskietce CD (błędnie opisujących działkę H oznaczając ją symbolem A), nie wynika z uwagi na jakie okoliczności dokonano takiego ustalenia. Zastosowany przy opisie tej działki kod DR 13+ oznaczający "zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej" także nie wyjaśnia tej kwestii. Brak jest wyjaśnienia z jakiego powodu uznano, iż zadeklarowana powierzchnia działki jest większa od powierzchni stwierdzonej, a jest to najistotniejsza okoliczność w tej sprawie, mająca istotny wpływ na podjęte merytoryczne rozstrzygnięcie. Wskazać należy, iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wskazał powodu dla którego zakwalifikował do dopłat z działki nr H o pow. 13,74 ha jedynie 0,57 ha, natomiast organ odwoławczy podał, iż podstawą taką jest stwierdzona okoliczność porośnięcia działki drzewkami i krzewami. Okoliczność ta nie znajduje jednakże potwierdzenia w zebranym w tej sprawie materiale dowodowym, a zatem stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji ma charakter dowolny, skoro w tym zakresie nie przedstawiono jakiegokolwiek dowodu, zaś znajdująca się w aktach mapka stanowiąca załącznik graficzny do wniosku o dopłaty nie potwierdza okoliczności, iż cała działka oznaczona lit. H jest porośnięta drzewami i krzewami. Na rozprawie przed Sądem w dniu 8 sierpnia 2007r. pełnomocnik organu odwoławczego podała, iż według oświadczenia kontrolujących na działkach liczone są drzewka w celu ustalenia, czy taka działka może być zakwalifikowana do dopłat. Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych sprawy nie wynika jednakże jakie parametry i liczebność drzew na określonej powierzchni działki są kwalifikowane jako uprawniające do dopłat oraz jakie przepisy prawa regulują takie ustalenia. Powyższe okoliczności stanowią, iż stwierdzenia zawarte w skarżonej decyzji co do okoliczności porośnięcia działki oznaczonej lit. H drzewami i krzewami są gołosłowne, gdyż nie poparte zostały żadnymi dowodami zgromadzonymi w tej sprawie. Tak prowadzone postępowanie wyjaśniające nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami art. 7 i 77 Kpa. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać organom orzekającym w sprawie, iż nie jest wystarczającym uzasadnieniem decyzji administracyjnej powołanie podstawy prawnej, jak to uczynił organ odwoławczy cytując brzmienie art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., bowiem bezwzględnym obowiązkiem wynikającym z art. 107 § 3 Kpa jest zamieszczenie w decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, a zatem bezwzględnym wymogiem każdej decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie z jakiego powodu cytowana norma prawna ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W rzeczonej sprawie organ odwoławczy zacytował wskazane wyżej przepisy prawa bez wyjaśnienia, z uwagi na jakie ustalenia faktyczne i przeprowadzone dowody przepisy te mają zastosowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma istotny wpływ na rozpoznanie sprawy z uwagi na przewidziane w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. warunki przyznawani dodatków wyrównawczych na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo. Jeżeli bowiem przepis ten określa warunki do przyznania takich dodatków to należało wykazać z uwagi na niespełnienie którego z nich płatność nie może być przyznana skarżącemu. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia w toku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie jest ustalenie faktycznej daty i konkretnych czynności wykonanych w toku przeprowadzonego postępowania kontrolnego gospodarstwa rolnego skarżącego w dniu 5 września 2006r., a w szczególności ustalenia daty kontroli działki oznaczonej lit. H. Należy podzielić pogląd wyrażony w skarżonej decyzji, iż stosownie do art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Natomiast z art. 25 ust. 1 ww. aktu wynika, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. W niniejszej sprawie skarżący został powiadomiony o kontroli na miejscu z jednodniowym wyprzedzeniem, jak również uczestniczył w jej przeprowadzeniu, na co wskazują zapisy w protokole kontroli. Sporna pomiędzy stronami jest natomiast okoliczność, czy tego dnia przeprowadzono także kontrolę działki oznaczonej lit. H, czemu zaprzecza skarżący. Zarzut taki wprawdzie zgłoszony został dopiero w skardze do sądu administracyjnego, jednakże już na etapie postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej przyznania płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na 2006r. zarzut taki został zgłoszony. Zarzut ten został powtórzony na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006r. Skarżący potwierdził, że z powodu złych warunków pogodowych nie zakończono w dniu 5 września 2006r. kontroli wszystkich działek jego gospodarstwa. Działka oznaczona lit H miała być skontrolowana dnia następnego, zaś protokoły podpisał in blanco. Za uwzględnieniem tego zarzutu przemawia okoliczność, iż kontrola została zakończona pod nieobecność producenta rolnego-taki zapis figuruje w protokole. Pracownicy przeprowadzający kontrolę nie poinformowali natomiast poprzez odpowiedni zapis, z jakiego powodu producent rolny nie uczestniczył do końca w przeprowadzanej kontroli. W tym miejscu należy wskazać, iż sporządzony protokół zawiera liczne błędy następnie poprawiane, jak również załączoną do niego na dyskietce CD dokumentację fotograficzną kontrolowanych działek, na której także popełniono błędy w opisach uwiecznianych tam działek, co w ocenie Sądu nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy zdjęcia te przedstawiają faktyczną sytuację w terenie zwłaszcza, że z uwagi na bardzo duże nasłonecznienie terenu w trakcie wykonywanych zdjęć nie sposób odczytać zapisów dotyczących fotografowanych działek. Na marginesie w oczywistej sprzeczności pozostają te fotografie z informacją skarżącego o złych warunkach pogodowych w dniu kontroli, co w ocenie Sądu stanowi dodatkowy argument przemawiający za koniecznością przeprowadzenia jednoznacznych ustaleń w tym zakresie w toku ponownego rozpoznania sprawy. Poza tym trudno na podstawie dwóch wykonanych zdjęć (nr 8 i 9 błędne opisanych) stwierdzić jaki faktycznie stan istniał na działce o powierzchni 13,74 ha, czy kwalifikowała się do uznania, iż grunty utrzymane są w dobrej kulturze rolnej na całej jej powierzchni zgłoszonej do dopłat. Odnośnie wyjaśnień skarżącego dotyczących działki oznaczonej lit. D dotyczących braku dostępności do niej z uwagi na zagruzowany dojazd, które to okoliczności wystąpiły po złożeniu wniosku o płatności ONW, a na których zaistnienie strona nie miała żadnego wpływu, należałoby po pierwsze ustalić, czy fakt ten istotnie miał miejsce, a następnie wyjaśnić, czy okoliczności powyższej nie można by uznać za usprawiedliwioną nie mającą wpływu na negatywne rozpoznanie wniosku o płatności ONW. W tym stanie rzeczy przeprowadzone postępowanie dowodowe nastąpiło z naruszeniem art. 7, 8 i 9 Kpa. Organ administracji zgodnie z tymi ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a ponadto obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te czuwają również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wobec wskazanych wyżej niejasności stanowiących o tym, że postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a więc z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego mogącym mieć istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy przedwczesne jest wypowiadanie się w przedmiocie właściwej wykładni i zastosowania art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. W tym stanie sprawy organy orzekające winny uzupełnić postępowanie wyjaśniające w kierunku wskazanym przez Sąd, aby następnie po wyczerpującym zebraniu wszystkich dowodów w sprawie ponownie wypowiedzieć się merytorycznie, czy H. B. należy przyznać płatność ONW na 2006r. Nie można wykluczyć, że przeprowadzone ponownie postępowanie dowodowe nie pozwoli na załatwienie wniosku zgodnie z oczekiwaniami strony, ale decyzję w tym przedmiocie muszą poprzedzić wnikliwe ustalenia faktyczne. W związku z powyższym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, konieczne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, o kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa.