II SA/Ol 654/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Działdowo z dnia 25 maja 2022 r. nr LIV/422/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w obrębach geodezyjnych: Uzdowo, Burkat, Komorniki, Kisiny oddala skargę. Rada Gminy w Działdowie (dalej jako: "Gmina", "skarżąca"), podjęła w dniu 25 maja 2022 r. uchwałę Nr LIV/422/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w obrębach geodezyjnych: Uzdowo, Burkat, Komorniki, Kisiny, zwanego dalej "Planem". Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części obejmującej: § 4 ust. 1 pkt 6, § 7 ust. 7 w zakresie dotyczącym sformułowania "oraz zabudowy realizowanej na terenach oznaczonych symbolami 1PU, 2PU, 3PU", § 8 ust. 6, załącznika Nr 2 w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem 1-PU-2 i 2PU-2, załącznika Nr 3 do uchwały, w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem 3PU-2. Jednocześnie Wojewoda wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wojewoda podniósł w uzasadnieniu skargi, że stwierdzenie Gminy o nienaruszalności Studium w zaskarżonym zakresie nie odpowiada prawdzie, a uchwalony Plan w tej części w sposób istotny narusza art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz 503), dalej jako: "u.p.z.p.". Tereny przeznaczone w Planie na cele zabudowy produkcyjnej, usługowej i składowej (oznaczone symbolem PU), zlokalizowane są w Studium w obrębie strefy polityki przestrzennej SPR. Tereny te położone są w strefie 16 SPR, w obrębie Burkat. Strefa SPR stanowi strefę potencjalnego rozwoju z podstawową funkcją osadniczą. Wsie Burkat, Rudolfowo Filice funkcjonalnie związane są z miastem, o zwiększonym zapotrzebowaniu terenów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługi. Tylko część terenów 1PU-2, 2PU-2 znajduje się na obszarach istniejącej zabudowy lub wskazanych jako obszary rozwoju funkcji osadniczej. Ponadto, oznaczenia graficzne dla obszaru przewidzianego pod zabudowę, wskazują kierunek rozwoju funkcji mieszkalno-usługowej. Jednocześnie też, teren 3PU-3 zlokalizowany jest poza wskazanymi na rysunku Studium obszarami istniejącej zabudowy, jak też postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy. Nie bez znaczenia, zdaniem Wojewody, pozostaje, że dokonując bilansu terenów w Studium wskazano, że funkcja produkcyjno-usługowa nie wykazuje niedoboru terenów lecz ich nadmiar. Po dokonaniu bilansu terenów stwierdzono, że zapotrzebowanie na funkcję mieszkaniową, usługową oraz letniskową jest większe, niż chłonność terenów przeznaczonych pod te funkcje. W studium wskazano też, że zasadne jest odróżnienie zabudowy usługowej związanej z mieszkalnictwem od zabudowy mieszkaniowej związanej z produkcją, którą tworzą budynki o większych gabarytach i intensywności, lokujące przedsięwzięcia znacząco oddziałujące na środowisko. Funkcja usługowa związana z produkcją, co do zasady, wyklucza funkcję mieszkaniową, przy czym na terenach o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym niekiedy trudno jest wyznaczyć ścisłą granicę między funkcją produkcyjną i związaną z nią funkcją usługową. Ponadto, wedle ustaleń Studium, obszarem predysponowanym do realizacji funkcji przemysłowych, magazynowo-składowych urządzenia obsługi rolnictwa i hodowli jest m.in. obszar wsi Komorniki. W odpowiedzi na skargę, Gmina wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazano, że zgodnie ze Studium, Gmina została podzielona na pięć stref polityki przestrzennej, w których wskazane zostały priorytety, ograniczenia, zakazy i dopuszczenia w zakresie rozwoju poszczególnych funkcji przestrzennych. Kwestionowane przez skarżącego tereny znajdują się w strefie SPR, która jest strefą potencjalnego rozwoju oraz w strefie SUR, która jest strefą o umiarkowanym rozwoju. W strefie SPR priorytetowym kierunkiem rozwoju jest funkcja mieszkaniowa, usługowa i gospodarcza. Obowiązuje najniższy reżim ochrony środowiska przyrodniczego i wysoki reżim ochrony środowiska kulturowego i krajobrazu. Gmina przedstawiła szczegółowe kierunki zagospodarowania strefy SPR wynikające ze Studium. Wskazano, że oprócz stref i nakreślenia kierunków ich rozwoju Studium określa tereny wyłączone z zabudowy, wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów oraz w pkt. 7 pozostałe ustalenia przestrzenne. W ocenie Gminy, kluczowe z punktu widzenia zasadności skargi są postanowienia ppkt. 8 Studium, gdyż za niedopuszczalne należy uznać wybiórcze powoływanie się wyłącznie na jeden z szeregu zapisów zawartych w Studium. Interpretacja skarżącego, jakoby tylko na wyznaczonych na rysunku Studium terenach składów, przemysłu, hodowli, urządzeń obsługi rolnictwa, możliwy był rozwój zabudowy w oparciu o nowe plany zagospodarowania przestrzennego – jest sprzeczna z zapisami Studium. Brzmienie ppkt. 8 wyraźnie wskazuje na to, że określanie polityki przestrzennej Gminy każdorazowo jest doprecyzowane w opracowywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – pod warunkiem oczywiście zachowania szeroko pojętego ładu przestrzennego. Takie ustalenie jest ważne również z punktu widzenia zasad techniki sporządzania Studium i planów miejscowych. Studium wyznaczało kierunki rozwoju zabudowy na mapie topograficznej w skali 1:25000 bez obecnie powszechnie dostępnych danych przestrzennych. Polityka przestrzenna Gminy została określona w Studium w sposób ogólny. Na rysunku wskazuje się istniejące struktury zabudowy oraz ich postulowany rozwój. Dodatkowo określono przewidywany kierunek ekspansji zabudowy miejskiej miasta Działdowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącego, jak i Gminę w odpowiedzi na skargę. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako: "u.p.z.p." - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Wojewoda zarzuca Gminie, że stwierdzenie o nienaruszalności Studium w zaskarżonym zakresie nie odpowiada prawdzie, a zaskarżony Plan w tej części w sposób istotny narusza art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Ze stwierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Sąd podziela stanowisko Gminy, że w sprawie należy uwzględnić postanowienia ust. 7 pkt 8 załącznika nr 2 do uchwały nr XIX/69/01 Rady Gminy Działdowo z dnia 18 maja 2001 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo – z późn. zm., zwanej dalej "Studium". Zgodnie z tym przepisem - zasięg terenów dla poszczególnych funkcji wyznaczono graficznie na mapie będącej integralną częścią Studium. Możliwe jest powiększenie tych terenów, bez potrzeby dokonywania zmiany Studium, jeśli zostały wyczerpane rezerwy terenowe, a powiększenie następuje na zasadzie bezpośredniej ekspansji (nie w oderwaniu od planowanych kompleksów). Jeśli Gmina zdecydowała się zabudować te tereny, to oznacza, że wyczerpane zostały inne rezerwy terenowe, co nie budzi wątpliwości Sądu. Tymczasem, powyższy przepis ust. 7 pkt 8 Studium nie został w ogóle uwzględniony przez organ nadzoru, co czyni jego ocenę w sprawie błędną. W załączniku nr 1 do Studium w ust. 9.8.2. zawarto zapis: "po dokonaniu bilansu terenów stwierdza się, że zapotrzebowanie na funkcję mieszkaniową, usługową oraz letniskową jest większe niż chłonność terenów przeznaczonych pod te funkcje". Określenie to nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, zawartym w skardze, że "funkcja produkcyjno-usługowa nie wykazuje niedoboru terenów lecz ich nadmiar". Odnosząc się do strefy oznaczonej w Studium jako SPR16, której dotyczy skarga, zauważyć należy, że strefa SPR jest strefą potencjalnego rozwoju i służy m.in. tworzeniu rezerw terenowych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługową i produkcyjną ze szczególnym uwzględnieniem wsi podmiejskich (ust. 4.6 zał. Nr 2 do Studium). Przy wyborze terenów pod zainwestowanie kierowano się zasadą nierozpraszania zabudowy. W strefie oznaczonej w Studium SPR16 znajdują się tereny zabudowy mieszkalno-usługowej istniejące oraz tereny postulowanego rozwoju. Możliwe więc było ustalenie na tych terenach przeznaczenia na cele PU – zabudowy produkcyjnej, usługowej i składowej. Spełnione bowiem zostały, w ocenie Sądu, przesłanki określone w ust. 7 pkt 8 załącznika Nr 2 do Studium, pozwalające na powiększenie terenów PU bez potrzeby dokonywania zmiany Studium. Wskazać również należy postanowienia ust. 9.7.2. załącznika Nr 1 do Studium, zgodnie z którymi – "W gminie Działdowo obserwowane jest zróżnicowanie zabudowy. Większe przemieszanie i zróżnicowanie zabudowy występuje w miejscowościach skupionych wokół miasta. Poszczególne funkcje są tam niejednorodne, wśród zabudowy mieszkaniowej pojawia się funkcja usługowa z nią związana. Funkcje współwystępują ze sobą, jest to tendencja już stała i utrwalona. Znalazła ona również swoje przełożenie w dotychczas prowadzonej przez gminę polityce przestrzennej, w której to współwystępowanie funkcji wyrażało się w mieszanych kierunkach zagospodarowania, co w praktyce oznaczało, że wraz ze wzrostem powierzchni użytkowej funkcji mieszkaniowej może również wzrastać powierzchnia użytkowa funkcji usługowej". Teren oznaczony w Planie PU jest zaś m.in. terenem usługowym. Zauważyć też należy na postanowienia ust. 9.7.3. załącznika Nr 1 do Studium, zgodnie z którym "Lokalizacja zabudowy przemysłowo – usługowej następuje przede wszystkim w wyniku korelacji korzystnych uwarunkowań środowiskowych terenu, jego dobrej dostępności oraz wyników analizy ekonomicznej. Mówiąc wprost: budowa budynku przemysłowego lub usługowego musi być opłacalna". Wskazać ponadto należy, że w ust. 9.7 załącznika Nr 1 do Studium wskazano, że "Na terenach o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym niekiedy trudno jest wyznaczyć ścisłą granicę między funkcją produkcyjną i związaną z nią funkcją usługową". Z pewnością powyższe okoliczności były również uwzględnione przez Gminę przy opracowywaniu zakwestionowanych postanowień uchwały. Sąd nie podziela też stanowiska Wojewody, że teren 3PU-3 położony jest poza wskazanymi na rysunku Studium postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy. W ocenie Sądu i oceniając rysunek Studium, teren ten położony jest na terenie postulowanych obszarów zabudowy. Ostatecznie wskazać też należy, że plan miejscowy ma doprecyzować zasady, ale w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W ocenie Sądu, biorąc powyższe pod uwagę, w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany bądź modyfikacji postanowień Studium. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia. Nie można więc w sprawie podzielić stanowiska skarżącego, że stwierdzenie o nienaruszalności Studium nie odpowiada prawdzie, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie. Nie doszło więc do naruszenia postanowień art. 20 ust. 1 art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.