II SA/Ol 655/07

Dnia 17 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 roku sprawy ze skargi J. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności cukrowej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. O. kwotę 457 zł. (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), przyznał J. O. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2006 w łącznej wysokości 139.559,47 zł, na którą składały się Jednolita Płatność Obszarowa w wysokości 70.368,52 zł i Uzupełniająca Płatność Obszarowa w wysokości 69.190,95 zł. Organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, wobec czego odstąpił od jej uzasadnienia. W złożonym odwołaniu J. O. zarzucił, że nie naliczono płatności z tytułu cukru za 2006 r. Podał, że podpisał umowę kontraktacyjną na produkcję buraków cukrowych i zakup limitu oraz sprzedał zakontraktowane buraki cukrowe jako kwotowe. Stwierdził, że wniosek o dopłatę cukrową wraz ze stosownymi dokumentami złożył w terminie. Wskazał ponadto na niską opłacalność produkcji buraków cukrowych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił ustalenia faktyczne i prawne zawarte w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wyjaśnił ponadto, że w myśl art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) producent rolny, aby otrzymać w danym roku płatność z tytułu cukru, zobowiązany był dostarczyć potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez producenta cukru kopię umowy dostawy buraków cukrowych. Odwołujący się nie dostarczył zaś takiej umowy, lecz wezwany w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oświadczył, że nie otrzymał od cukrowni A. Sp. z o.o. umowy kontraktacji buraków cukrowych i jedyną umową jaką posiada jest załączona do wniosku umowa dodatkowej kontraktacji. W tej sytuacji prawidłowo, zdaniem organu odwoławczego, pismem z dnia "[...]", nr "[...]", pozostawiono bez rozpoznania wniosek o przyznania płatności cukrowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił również, że umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych jest umową warunkową, gdyż dodatkowe prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych w ilości określonej w takiej umowie powstaje i może być realizowane po przyznaniu producentowi cukru przez właściwy organ dodatkowej kwoty cukru. Spełnienie warunku w umowie dodatkowej uzależnione było od wydania decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Na dzień złożenia przedmiotowego wniosku warunek ten nie ziścił się, zatem ilość buraków określona w umowie dodatkowej nie była cukrem kwotowym w rozumieniu art. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. U. UE L Nr 58, poz. 1 z późn. zm.). Organ odwoławczy wywiódł również, że obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa krajowego i Unii Europejskiej uniemożliwiały uwzględnienie spornej umowy. Podzielił ponadto stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru, gdyż nie zostały usunięte w zakreślonym terminie braki formalne przedmiotowego wniosku. Niezbędnym załącznikiem do wniosku była kopia umowy kontraktacji buraków cukrowych, której jednak odwołujący się nie przedstawił. W złożonej skardze J. O. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Decyzji tej zarzucił naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6a ust. 5 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznej zawarcia przez skarżącego z producentem cukru przedsiewnej umowy kontraktacyjnej, co skutkowało nieuzasadnionym pozostawieniem wniosku z dnia 28 czerwca 2006 r. o przyznanie płatności cukrowej bez rozpoznania i odstąpieniem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tej części oraz naruszenie art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu płatności cukrowej na rok 2006. W uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił, jakoby zawarł ze Spółką A. dwie umowy, tj. przedsiewną i dodatkową, podczas gdy zawarł wyłącznie umowę dodatkową, której uwierzytelnioną kopię przedstawił wraz z wnioskiem. Wskazał ponadto, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia "[...]" przyznał ze skutkiem wstecznym temu producentowi dodatkową kwotę cukru, zatem wszystkie przesłanki do nabycia prawa do przyznania płatności cukrowej zostały spełnione. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę płatności bezpośrednich, zaś skarżący podnosi zarzuty wyłącznie dotyczące płatności cukrowej, a wniosek w tej sprawie pozostawiono bez rozpoznania. W tej sytuacji stronie przysługuje skarga na bezczynność wniesiona z zachowaniem trybu i terminu przewidzianego w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego skarżący nie zachował. Powyższe uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. Wnosząc o oddalenie skargi organ podkreślił, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych został uwzględniony w całości decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" i decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. W tej sytuacji, zdaniem organu, skarga jest niezasadna. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił ponadto, że niezbędnym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności cukrowej jest umowa dostawy buraków cukrowych, zawarta pomiędzy producentem rolnym a producentem cukru, posiadającym wielkość produkcji cukru kwotowego przypisana do danego roku gospodarczego, w ramach kwoty przedsiębiorstwa tego producenta cukru. Skarżący takiej umowy nie załączył do wniosku mimo wezwania w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych nie spełniała powyższych wymogów, gdyż producent cukru dopiero planował złożyć wniosek o przydział dodatkowej kwoty cukru oraz zamierzał zakontraktować i nabyć buraki cukrowe do wyprodukowania cukru kwotowego. Organ wywiódł również, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia "[...]" o przyznaniu Spółce A. dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru nie powoduje automatycznego uwzględnienia przyznanej dodatkowej kwoty cukru. Korekty krajowej kwoty cukru można było bowiem dokonać dla roku gospodarczego 2006/2007 wyłącznie do dnia 30 września 2006 r. Ponadto brak jest podstaw do zmiany wniosku o przyznanie płatności cukrowej, tym samym nie jest możliwe uznanie dodatkowej ilości buraków jako buraków kwotowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 powołanej ustawy. W rozpatrywanej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że J. O. wnioskiem z dnia 14 maja 2006 r. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i przyznanie płatności z tytułu wsparcie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz w dniu 28 czerwca 2006 r. wniósł o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uwzględnił w całości wniosek z dnia 14 maja 2006 r. i decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2006 r. w łącznej wysokości 139.559,47 zł oraz decyzją nr "[...]" przyznał płatność ONW w wysokości 20.223,87 zł. Rozpatrując zaś wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru organ pierwszej instancji uznał, że brak jest kopii właściwej umowy, tj. umowy kontraktacji buraków cukrowych na dostawy w kampanii cukrowniczej i wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia tego braku w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W zakreślonym w wezwaniu z dnia "[...]", nr "[...]", terminie J. O. oświadczył, że załączona do tego wniosku umowa jest jedyną zawartą z producentem cukru umową. Organ pierwszej instancji ocenił jednak, że wnioskodawca nie dostarczył kopii właściwej umowy kontraktacji buraków cukrowych i pismem z dnia "[...]", nr "[...]", pozostawił wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru bez rozpoznania. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji wydanej w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, jednakże nie kwestionował ustaleń poczynionych w toku tego postępowania ani zapadłego rozstrzygnięcia, lecz podniósł zarzuty dotyczące prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania jego wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu lakonicznie ocenił zaskarżoną decyzję jako prawidłową pod względem formalnym i materialnym, natomiast w zasadzie całe uzasadnienie faktyczne i prawne poświęcone zostało wywodom w zakresie prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru. Przypomnieć należy, że określona w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie ma bowiem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia powyższego wymogu kontrola jedynie zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Poza analizą żądań wnoszącego odwołanie organ odwoławczy ma bowiem obowiązek zweryfikować pozostałe elementy sprawy, niezależnie od granic żądań legitymowanych podmiotów, a wyniki tej kontroli ma obowiązek uzewnętrznić w uzasadnieniu swojej decyzji (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I, Zakamycze 2005, s. 180 i nast.). Uzasadnienie decyzji jest jednym z jej elementów składowych. Zgodnie z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały w § 3 tego przepisu. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasadniczym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest jej rozstrzygnięcie. Treść rozstrzygnięcia musi być zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie w sprawie musi mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Jeżeli zatem organ administracji w uzasadnieniu faktycznym powoła się na pewne okoliczności, to muszą one wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego i muszą mieć w nim swoje umocowanie. Jeżeli wystąpi rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią uzasadnienia decyzji i zgromadzonym materiałem dowodowym, to wówczas uzasadnienie decyzji będzie wadliwe, a tym samym wadliwa będzie również decyzja. Uzasadnienie decyzji ma zatem objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania określonego przepisu prawa w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy. Musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz powinno wskazywać normy obowiązujące i ich znaczenie ustalone w drodze wykładni (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2004, str. 520). Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji powinien więc w uzasadnieniu swojej decyzji poinformować odwołującego się, z jakich powodów nie uznał zarzutów zawartych w odwołaniu za zasadne, a w wypadku ich braku w odwołaniu - wskazać, dlaczego utrzymał decyzję w mocy i nie uwzględnił odwołania. Jak już wyżej wskazano, celem postępowania odwoławczego jest bowiem zarówno ocena czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja jest prawidłowa. Dodatkowo należy wskazać, że prawidłowe uzasadnienie decyzji jest niezbędne również w celu umożliwienia Sądowi kontroli zaskarżonego orzeczenia. W świetle cytowanych wyżej przepisów Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obowiązany był do szczegółowego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnienia powodów dla których uznał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr "[...]" z dnia "[...]" jest prawidłowa. Z treści zaskarżonego uzasadnienia nie wynikają natomiast powody, które zadecydowały o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Argumenty, które zdaniem organu drugiej instancji przemawiają za takim rozstrzygnięciem nie dają się zrekonstruować na podstawie uzasadnienia decyzji i nie są wystarczająco ujawnione. W zaskarżonej decyzji Dyrektor ograniczył się bowiem do zdawkowej oceny, iż decyzja ta "jest prawidłowa pod kątem dokonanych ustaleń na podstawie zgromadzonej dokumentacji, jak i zastosowanych przepisów prawa". Całe zaś uzasadnienie faktyczne i prawne poświęcone zostało polemice z zarzutami odwołania, dotyczącymi braku podstaw do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie dodatkowej płatności cukrowej. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja narusza art. 15 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wobec braku należytego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić jej legalności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji dokona oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji, przedstawi argumenty i przesłanki podjętej decyzji oraz rozpatrzy zarzuty strony skarżącej podnoszone w odwołaniu i ustosunkuje się do nich w uzasadnieniu decyzji. Na marginesie Sąd wskazuje, że argumentacja organu drugiej instancji dotycząca zarzutów odwołania nie znajduje oparcia w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wskazuje na zasadę pozostawiania bez rozpoznania podań, które nie zawierają pewnych składników wymaganych przez prawo, określonych także w wezwaniu skierowanym do wnoszącego, z odpowiednim pouczeniem. Zastosowanie tego przepisu oznacza, że podanie zawiera wadę i że wskutek tego jest ono bezskuteczne z mocy prawa. Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Przyjęcie, że braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte, powoduje bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Skoro więc skarżący do wniosku z dnia 28 czerwca 2006 r. załączył kopię umowy dostawy buraków cukrowych zawartą na rok gospodarczy 2006/2007, to organ administracji, kwestionując treść tego dokumentu, nie miał podstaw do zastosowania rygoru przewidzianego w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wniosek o odrzucenie skargi nie jest uzasadniony. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]", co wprost określono w petitum skargi. Faktem jest, że skarżący domagał się uchylenia tej decyzji "w części odmawiającej przyznania płatności cukrowej za rok 2006" (co nie było przedmiotem jej rozstrzygnięcia) i przedstawił zarzuty wyłącznie w tym zakresie. Powyższe nie przesądza jednak, że przedmiotem skargi jest bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w rozpoznaniu i załatwieniu sprawy z wniosku J. O. z dnia 28 czerwca 2006 r. Treść zarzutów skargi mogła być skutkiem nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które mogło wprowadzić w błąd skarżącego co do zakresu rozstrzygnięcia tej decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.