II SA/Ol 655/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie obowiązku sporządzenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na B.R. obowiązek sporządzenia i przedłożenia do dnia 1 czerwca 2011 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku "[...]" z pomieszczeniami socjalno – biurowymi i magazynowymi, prowadzonej na działce położonej w "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w wyniku kontroli przedmiotowej budowy stwierdzono, że była ona realizowana w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu i warunków objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 1 czerwca 2010 r. Stwierdzono bowiem zmiany konstrukcyjne w zakresie fundamentowania stóp i ław budynku, konstrukcji nośnej budynku i dachu, a także wysokości budynku w nawie środkowej i pochyleniu dachu, grubości podsypki pod posadzki i grubości podkładów betonowych pod posadzki właściwe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowieniem z dnia 21 lutego 2011 r. nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i opracowanie ekspertyzy technicznej na wykonane roboty. Z treści przedłożonej ekspertyzy wynikał zaś zakres robót, jakie należało wykonać dla zapewnienia bezpieczeństwa budynku. W złożonym odwołaniu R.K. zarzucił, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej zwanej K.p.a., gdyż nie zapewnił mu prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i uniemożliwił mu zapoznanie się z aktami sprawy. Podniósł, że był wykonawcą przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazał też, że na podstawie wytycznych inwestora, przed dniem kontroli, sporządził projekt zamienny. W tej sytuacji, za bezzasadne uznał nakładanie obowiązku sporządzenia projektu zamiennego, skoro taki projekt został już sporządzony. Odwołujący się zakwestionował ponadto zalecenia zawarte w ekspertyzie technicznej sporządzonej w marcu 2011 r. Decyzją z dnia 3 czerwca 2011 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wywiódł, że stroną może być jedynie podmiot, który wykaże swój interes prawny, oparty na normie prawa materialnego, w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy administracyjnej. Z treści odwołania oraz akt sprawy wynikało zaś, że odwołujący się nie posiadał interesu prawnego. Wprawdzie jako osoba pełniąca funkcję kierownika budowy był uczestnikiem procesu budowlanego związanego z przedmiotowym postępowaniem, jednak nie działał on w imieniu inwestora, lecz reprezentował wykonawcę robót budowlanych. Adresatem zaskarżonej decyzji był zaś inwestor, a obowiązek w niej nałożony nie dotyczył kierownika budowy ani wykonawcy. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają bowiem normy prawnej, która dawałby kierownikowi budowy lub wykonawcy możliwość uzyskania uprawnień bądź nakładała na te podmioty obowiązek związany z wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył ponadto, że odwołujący się został zwolniony z funkcji kierownika budowy. W ocenie organu odwoławczego, skoro kierownik budowy nie może być traktowany jako strona w toczącym się postępowaniu, to tym bardziej takich uprawnień nie uzyska osoba, która w dniu wydania decyzji nie pełniła tej funkcji. Dodał, że kwestie sporne między wykonawcą a inwestorem nie mogły mieć wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Wyjaśnił też, że umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż przepisy K.p.a. nie dają podstaw do prowadzenia postępowania i zakończenia go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, w sytuacji gdy odwołanie nie pochodzi od strony. W złożonej skardze R.K. wywiódł, że pojęcie strony jest pojęciem z zakresu prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., a w doktrynie jest rozumiane jako "prawo do postępowania" lub jako "interes chroniony prawem materialnym". Zdaniem skarżącego postępowanie wszczęte na żądanie strony i postępowanie wszczęte z urzędu może dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że pełnił obowiązki kierownika przedmiotowej budowy. Na podstawie umowy z dnia 2 września 2010 r. oraz wytycznych inwestora, po uzgodnieniach dokonanych z właścicielem praw autorskich, sporządził projekt budowlany zamienny przedmiotowej budowy. Wywiódł, że skoro jest autorem projektu zamiennego i pełnił funkcję kierownika budowy, czuwającego nad prawidłowym wykonaniem robót m.in. w zakresie objętym projektem zamiennym, to decyzja z dnia 4 kwietnia 2011 r. dotyczy jego praw i obowiązków, zarówno jako kierownika budowy, jak i autora projektu zamiennego. Za bez znaczenia uznał przy tym fakt, że został odwołany z pełnienia funkcji kierownika budowy, skoro decyzja organu pierwszej instancji dotyczy okoliczności faktycznych mających miejsce w czasie, gdy pełnił funkcję kierownika budowy. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że błędnie skarżący wywodzi istnienie swojego interesu prawnego z treści obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż autor projektu i były kierownik budowy nie są adresatami decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Nie wynikają z niej więc żadne prawa lub obowiązki skarżącego. Podnoszone przez skarżącego okoliczności wynikające z umowy zawartej z inwestorem wskazują wyłącznie na istnienie interesu faktycznego. W złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia 28 wrześnią 2011 r. skarżący podniósł zarzut nieważności decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Wywiódł, że decyzję tę wydano na podstawie ekspertyzy, która nie mogła być dowodem w sprawie, gdyż została sporządzona przez osobę, która nie legitymowała się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kwestionowaną decyzją organ drugiej instancji umorzył postępowanie wszczęte odwołaniem skarżącego, gdyż stwierdził, że nie ma on przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. w sprawie doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku "[...]", do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest więc status prawny skarżącego w powyższym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić należy, że użyte w cytowanym przepisie pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny może wypływać z przepisów ustrojowych, prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, jednakże nie każdy przepis może dawać jednostce ochronę jej interesów prawnych. Dopiero zindywidualizowana analiza przepisów mających zastosowanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje o uznaniu podmiotu za stronę w tej sprawie. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku tego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach lub obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 259 i nast.). Prawidłowo organ odwoławczy ocenił, że okoliczności, na które powołuje się skarżący nie wskazują na istnienie jego interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia 4 kwietnia 2011 r., którą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora B.R., obowiązek sporządzenia i przedłożenia do dnia 1 czerwca 2011 r. projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51. Tak więc, kierownik budowy oraz autor projektu zamiennego nie są adresatami decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż w cytowanym przepisie ustawodawca wskazał wprost podmioty wyłącznie zobowiązane do wykonania obowiązków nakazanych taką decyzją. Fakt, że skarżący sporządził projekt zamienny dotyczący przedmiotowego obiektu budowlanego, a także pełnił przez określony czas obowiązki kierownika budowy, wbrew przekonaniu skarżącego, nie dowodzi istnienia jego interesu prawnego w kontrolowanym postępowaniu. Z treści art. 20 - art. 23 Prawa budowlanego, określających uprawnienia i obowiązki projektanta oraz kierownika budowy, nie wynika bowiem, aby osoby pełniące te funkcje w procesie inwestycyjnym były zobowiązane lub uprawnione do wykonania obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Dodać należy, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wypływałby jego interes prawny lub obowiązek dotyczący przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, prawidłowo organ odwoławczy po ustaleniu, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.