II SA/Ol 656/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz J. M. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r., powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), Burmistrz [...] (dalej jako: "Burmistrz", "organ"), odmówił J. M. (dalej jako: "strona", "skarżący"), udostępnienia informacji publicznej żądanej w piśmie z 11 lipca 2025 r., z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z 11 lipca 2025 r, skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania aktualnego składu rady nadzorczej [...] Sp. z o.o. (dalej jako: "rada nadzorcza") ze wskazaniem zajmowanych funkcji oraz podania aktualnej wysokości diet poszczególnych członków ww. rady nadzorczej. Wnioskowana informacja mieści się w zakresie informacji publicznej, jednak w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki świadczące o nadużyciu przez skarżącego prawa do informacji publicznej, co uzasadnia odmowę jej udostępnienia. Burmistrz wyjaśnił, że tożsame wnioski były już kierowane przez stronę we wniosku z 14 kwietnia 2023 r., a żądane informacje zostały uprzednio udostępnione w odpowiedzi organu z 28 kwietnia 2023 r. Dodał, że wysokość wynagrodzenia członków rady nadzorczej nie uległa zmianie od dnia udostępnienia informacji w 2023 r. do chwili obecnej. Natomiast informacja o składzie osobowym rady nadzorczej spółki była i jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej jako: "BIP") Gminy, pod wskazanym adresem internetowym. Burmistrz podał, że skarżący nie wykazał żadnego uzasadnionego celu ponownego wystąpienia o te informacje i nie podjął żadnych działań świadczących o wykorzystaniu danych otrzymanych wcześniej. Wobec tego obecne żądanie, przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia, należy ocenić jako nadużycie prawa do informacji publicznej, zwłaszcza że informacja ta jest dostępna w trybie samoobsługowym, a jej pozyskanie nie wymaga zaangażowania organu. Powołując przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz stosowne orzecznictwo organ skonstatował, że ponowne żądanie informacji, której wnioskodawca już raz się domagał i której nie wykorzystał, należy uznać za działanie instrumentalne, niezmierzające do realizacji celów konstytucyjnych prawa do informacji publicznej, lecz do nadmiernego obciążenia organu. Tym bardziej, że w latach poprzednich skarżący skierował do organu ponadprzeciętną liczbę wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzucając jej: 1. naruszenie "przepisów postępowania", tj. art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na podnoszoną okoliczność wykorzystania przez skarżącego informacji publicznej niezgodnie z jej ustawowym celem, o czym ma świadczyć intensywność i systematyczność działań wnioskodawcy, indywidualny interes w gromadzeniu informacji oraz charakter złożonych żądań, w tym bardzo szeroki zakres wniosków, w sytuacji gdy: a) przepisy u.d.i.p. nie zawierają ograniczeń w zakresie liczby wniosków, czy odstępu czasowego pomiędzy ich składaniem; z samej decyzji organu wynika, że skarżący składa wnioski z różną systematycznością, przez co trudno jest uznać, że wnioski skarżącego cechują się nadmierną intensywnością oraz systematycznością; b) na dzień złożenia wniosku na stronie internetowej BIP organu nie było aktualnej informacji w zakresie żądanej informacji, która pojawiła się 25 lipca 2025 r., a więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji; c) wniosek skarżącego dotyczył podania aktualnej wysokości diet poszczególnych członków rady nadzorczej, które to dane nie zostały opublikowane na wskazywanych przez organ stronach internetowych; d) organ wskazuje, że wnioskodawca uzyskał już dostęp do żądanych danych w odpowiedzi organu z 28 kwietnia 2023 r., jednak od dnia udzielenia odpowiedzi upłynęły dwa lata, przez który to okres mogło dojść do podwyższenia diet członków rady nadzorczej, a zatem strona miała zamiar uzyskać nową informację w zakresie wysokości diet w okresie od 28 kwietnia 2023 r. do dnia złożenia wniosku; e) skarżący jest dziennikarzem, którego obowiązkiem jest przekazywanie informacji opartych na prawdzie, popartych weryfikacją i udokumentowaniem zebranych materiałów, co jest realizowane na podstawie informacji stanowiącej informację publiczną; f) zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, tym niemniej działania skarżącego nie odnoszą się do indywidualnego interesu w gromadzeniu informacji publicznej, tylko konstytucyjnym prawie każdego obywatela do dostępu do informacji publicznej unormowanego na gruncie art. 61 Konstytucji RP; przepisy u.d.i.p. nie uzależniają dostępu do informacji publicznej od potrzeby jej dalszego wykorzystania do innych celów; g) ustawa nie uzależnia dostępu do informacji publicznej od potrzeby jej dalszego wykorzystania do innych celów. Skarżący skonstatował, że brak było podstaw prawnych do odmowy udzielenia mu żądanej informacji publicznej. W obszernym uzasadnieniu odwołania uzasadnił zajęte stanowisko. Decyzją [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu Kolegium opisało stan faktyczny sprawy i powołało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wskazało, że wniosek skarżącego bezsprzecznie stanowił wniosek o udzielenie informacji publicznej, zaś Burmistrz stanowi organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeśli tylko jest w jej posiadaniu. Organ odwoławczy – podając, iż Burmistrz odmówił udostępnienia informacji z uwagi na nadużycie prawa – szeroko przytoczył orzecznictwo w zakresie pojęcia nadużycia prawa do informacji publicznej i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej, przy czym część wniosków dotyczy kwestii, które nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia interesu publicznego, np. udostępnienie kopii faktur za zakup kawy, herbaty, napojów i słodyczy czy kopii faktur za zakup kwiatów. Ponadto część wniosków jest składana cyklicznie lub jest ponawiana, co dotyczy też wniosku z 11 lipca 2025 r. Niewątpliwie działanie strony ma negatywny wpływ na prawidłowe działanie organu. Kolegium wskazało, że skarżący nie jest dziennikarzem, czy redaktorem w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe. Okoliczność ta miałaby znaczenie dla oceny faktycznego wykorzystania informacji publicznej dla dobra publicznego. Skarżący prowadzi natomiast jedynie profil na jednej z platform mediów społecznościowych. Okoliczność ta nie przesądza o posiadaniu statusu dziennikarza, ani nie uzasadnia powoływania się na szczególną misję dziennikarską. Ostatecznie organ odwoławczy podał, że przedstawienie powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej daje podstawę do zastosowania formy decyzji administracyjnej. Podsumował, że z uwagi na ilość i powtarzalność składanych wniosków, których zakres w części wymaga istotnego zaangażowania w zakresie udostępnienia wnioskowanych informacji oraz braku jakichkolwiek przesłanek obiektywnych, wskazujących na wykorzystanie uzyskanych informacji dla dobra publicznego należało uznać, że działania strony mają charakter nadużycia informacji publicznej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o powszechnym dostępie do informacji publicznej przez każdego obywatela, uwzględniając wyjątkowy charakter wyłączeń tego prawa, w sytuacji gdy organ arbitralnie odmówił skarżącemu prawa do uzyskania przedmiotowych informacji i w konsekwencji doszło do nieuprawnionego ograniczenia tego prawa; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie, że czasopismo skarżącego pod tytułem "[...]" jest zarejestrowane w międzynarodowym systemie informacji o publikacjach ciągłych pod numerem ISSN [...], którego obowiązkiem jako redaktora jest przekazywanie informacji opartych na prawdzie, popartych stosowną weryfikacją i udokumentowaniem zebranych materiałów, co jest realizowane na podstawie informacji stanowiącej informację publiczną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z wiadomości e-mail z 12 sierpnia 2025 r., wydruku ze strony ISSN Portal na okoliczność zarejestrowania czasopisma skarżącego w międzynarodowym systemie informacji o publikacjach ciągłych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że należy odróżnić aktywność wnioskodawcy (nawet nadmierną) od pojęcia nadużycia prawa do informacji publicznej. Nadużycie takie może być stwierdzone tylko w konkretnym stanie faktycznym sprawy, a nie z uwagi na osobę wnioskodawcy. Szeroko powołując piśmiennictwo i judykaturę podniósł, że w świetle konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji publicznej powinno być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli. Odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na ww. przesłankę powinna mieć charakter wyjątkowy, a taki przypadek nie występuje w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte we wniesionej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu dostrzegł jej niezgodność z prawem z powodu naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie nie pozwala na pozostawienie jej w obrocie prawnym. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem tutejszy Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Nie było w sprawie kwestionowane przez strony, iż żądane informacje mają walor informacji publicznej, jak również i to, że organ jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się natomiast do tego, czy prawidłowo odmówił udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało rozważyć tryb w jakim powinno być prowadzone postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z 11 lipca 2025 r. Organom wyjaśnić należy, że w przedmiotowym wniosku skarżący nie powoływał się na przepisy ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914). Natomiast w odwołaniu od decyzji Burmistrza oraz w skardze wniesionej do tutejszego sądu powoływał się na status dziennikarza. Ww. ustawa Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie żądanych informacji. Pierwszy z nich uregulowany jest w art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wniosek jest skierowany do podmiotu, który jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, a wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia odbywa się w trybie u.d.i.p. Dziennikarz traktowany jest zatem tak samo jak każdy inny obywatel składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela jednolity pogląd prezentowany w orzecznictwie, że w świetle art. 3a Prawa prasowego wniosek dziennikarza skierowany do podmiotów zobowiązanych (wskazanych w art. 4 u.d.i.p.) do udostępniania informacji. a wnioskowana ma charakter informacji publicznej, powinien być rozpoznany w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1135/15 czy wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2998/23 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, organ załatwiając przedmiotowy słusznie uznał, że wniosek ten podlega załatwieniu według przepisów u.d.i.p. Jednakże organy obu instancji, skupiając się na kwestii nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej, nie rozważyły w ogóle formy załatwienia wniosku przy uwzględnieniu stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W sprawie tej należy mieć na względzie, że Burmistrz rozstrzygnął w drodze decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, w uzasadnieniu natomiast wskazał, że wysokość wynagrodzenia członków rady nadzorczej została podana w odpowiedzi na poprzedni wniosek i nie uległa zmianie od dnia udostępnienia informacji w 2023 r. do chwili obecnej. Ponadto skład osobowy tego organu jest podany w Biuletynie Informacji Publicznej. Fakt ujawnienia informacji o składzie rady nadzorczej spółki w dniu wydawania decyzji przez Burmistrza potwierdził również sam skarżący w uzasadnieniu skargi. Oznacza to w istocie, że wniosek skarżącego z 11 lipca 2025 r. w zakresie dotyczącym składu osobowego rady nadzorczej nie mógł być załatwiony w formie decyzji. W sytuacji bowiem, gdy informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, to podmiot zobowiązany powinien zawiadomić wnioskodawcę zwykłym pismem o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. Nie budzi wątpliwości, zarówno w judykaturze jak i w piśmiennictwie, że "obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek istnieje wtedy, gdy informacja nie została już wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu. (...) BIP lub ewentualnie portal danych są podstawowymi źródłami zapoznania się z informacją publiczną i jej udostępnienie w tych publikatorach wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego" (A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła [w:] B. Fischer, K. Izdebski, M. Jabłoński, E. Jarzęcka-Siwik, M. Wilbrandt-Gotowicz, K. Wygoda, J. Wyporska-Frankiewicz, A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2025 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest więc dopuszczalne rozstrzygnięcie tej kwestii w decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Informacja, która została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej przez organ administracji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym. Wskazać również należy, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest zbędne także w sytuacji, gdy organ udostępnia żądaną informację. Odnosząc to realiów kontrolowanej sprawy należy wskazać, że Burmistrz udostępnił skarżącemu informacje o wynagrodzeniu członków rady nadzorczej w piśmie z 28 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odmawiającej udzielenia żądanej informacji, organ zaś wskazał, że dane te pozostają aktualne i wysokość wynagrodzenia członków rady nadzorczej nie uległa zmianie od dnia udostępnienia informacji w 2023 r. do chwili obecnej. Stwierdzić więc należy, że w istocie informacja ta stanowi załatwienie wniosku skarżącego w zakresie pytania o wynagrodzenia członków rady nadzorczej spółki w okresie od 28 kwietnia 2023 r. do dnia 25 lipca 2025 r. Nie ulega natomiast wątpliwości, że jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej (por. wyrok NSA z 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 190/25, LEX nr 3902395). Wydanie przez organ decyzji administracyjnej było więc w niniejszej sprawie zbędne. Ostatecznie zauważyć trzeba, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji (o odmowie udostępnienia informacji), a jej uzasadnieniem, w którym organ wyjaśnia, że wysokość wynagrodzeń członków nadzorczej spółki nie zmieniła się od dnia udostępnienia informacji w tym przedmiocie 28 kwietnia 2023 r., co oznacza de facto, że udziela informacji w tym zakresie. Sprzeczność ta jest wadą prawną, która wymaga usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje bowiem decyzyjny tryb załatwiania spraw tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek skarżącego w zakresie składu osobowego organu spółki nie podlegał w ogóle załatwieniu w trybie wnioskowym, ponieważ informacja ta była udostępniona w BIP. Natomiast w zakresie wynagrodzenia członków rady nadzorczej wniosek nie powinien być załatwiony w formie decyzji, ponieważ decyzja jest wydawana tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania, a w przedmiotowej sprawie wniosek został załatwiony przez organ poprzez informację udzieloną w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).