II SA/Ol 658/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi B. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przedłożenia protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych - oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. H. przedłożenie protokołu z okresowej kontroli corocznej przewodów kominowych obsługujących lokal mieszkalny w budynku przy ulicy "[...]" w B.. W wyniku odwołania B. H. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił to postanowienie wyrokiem z dnia "[...]" i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu. Kolejnym postanowieniem z dnia "[...]" znak "[...]" organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i nałożył na J. H. obowiązek dostarczenia oceny technicznej stanu przedmiotowego komina w terminie do dnia "[...]". W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż w trakcie oględzin komina w budynku mieszkalnym dwurodzinnym przy ulicy "[...]", przeprowadzonych w dniu "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieprawidłowy stan techniczny tego komina odnotowując przepalenie się dwóch rur stalowych stanowiących przedłużenie murowanych przewodów dymowych, wykruszenia blachy, poziome pęknięcie w spoinie części murowanej komina nad tarasem oraz brak protokołu z rocznej kontroli instalacji gazowych i przewodów kominowych. W związku z tym organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia czynności wyjaśniających, które pozwoliłyby ustalić w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, iż organ I instancji, działając na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie mógł nakazać przedłożenia protokołu z okresowej kontroli corocznej przewodów kominowych, ale odpowiednio do tego przepisu nałożyć obowiązek dostarczenia oceny technicznej stanu komina. Jednocześnie zauważył, że nałożone obowiązki mają charakter dowodowy i będą stanowiły podstawę do podjęcia dalszych działań. Odniósł się również do podniesionej w zażaleniu kwestii legalności wybudowania komina stwierdzając, że sprawa ta nie może być rozstrzygnięta w niniejszym postępowaniu. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez B. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił on rażące naruszenie: - art. 7, 8 i 10 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego uniemożliwiono mu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu i przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się oraz złożenie wniosków co do treści, zakresu i sposobu przeprowadzenia nałożonego na J. H. obowiązku, - art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie tymczasowego zakazu użytkowania komina do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo zaistnienia konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, wynikającego ze złego stanu technicznego komina, stwierdzonego protokołem oględzin z dnia "[...]". Zważywszy na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, iż J. H. w dniu "[...]" wniósł o przedłużenie terminu do wykonania zaskarżonego postanowienia. G. i J. H. pismem z dnia "[...]". wnieśli o oddalenie skargi. Podali, iż komin został wybudowany na ich działce, przydzielonej im przez sąd w wyniku podziału nieruchomości znoszącej współwłasność, a celem działań podejmowanych przez skarżącego jest zlikwidowanie i zniszczenie komina. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia "[...]" odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, stwierdzając, że zgłoszony wniosek nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej zaskarżonemu postanowieniu, gdyż wykonanie nałożonego na J. H. obowiązku nie spowoduje żadnych negatywnych następstw dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty (w tym postanowienia), pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a. a zgodnie z art. 3 § 2 ust. 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie przez sądy w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowanie administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić m. in. w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżone postanowienie w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Zasadnym jest wskazać na wstępie, że stosownie do treści art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156.poz.1118) do zadań organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 81 c ust. 2 wskazanej ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W unormowaniu tym uregulowany został zatem tryb żądania przez właściwe organy dostarczania wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Zauważyć można, iż regulacja ta jest wyjątkiem od obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady, że ciężar poszukiwania dowodów spoczywa na organie administracji publicznej, przenosząc na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedstawienia dowodu (oceny technicznej lub ekspertyzy) co do stanu obiektu budowlanego. Stosowanie tego przepisu nie może być dowolne, lecz wymaga od organu administracji wnikliwego rozważenia, czy konieczne jest skorzystanie z określonego w nim uprawnienia. Z przepisu tego wynika, iż przesłanką upoważniającą właściwy organ do nałożenia omawianego obowiązku jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego .Warunek ten w rozpoznawalnej sprawie został spełniony. Żadna ze stron postępowania, w tym i skarżący, nie kwestionuje też złego stanu technicznego spornego komina. Podkreślić należy, iż zaskarżone postanowienie ma charakter dowodowy; oznacza to, iż uprawnienie do jego wydania umożliwia organom nadzoru budowlanego zebranie materiału dowodowego niezbędnego do należytego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji mającej na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, np. decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego (której brak wydania zarzuca skarżący – mylnie wskazując art. 69 ustawy). Z analizy akt sprawy oraz argumentów powołanych przez skarżącego, wywnioskować można, iż działaniem swoim skarżący chce uniemożliwić wyremontowanie komina, gdyż kwestionując legalność jego wybudowania, dąży do jego rozbiórki. W związku z tym zasadnym jest wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd, będąc związany jej granicami (art. 134 § 1 P.p.s.a.) nie może weryfikować legalności wybudowania spornego komina. Wyjaśnić trzeba, iż rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Zatem Sąd będąc związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. wyr. NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Ł 2572/95, Pr.Gosp. 1998, nr 5, s. 36). Z powyższego wynika, iż przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie może być tylko zgodność z prawem działania organów orzekających w zakresie zaskarżonego postanowienia. Dlatego też w niniejszym postępowaniu Sąd bada jedynie, czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania cytowanego przepisu art. 81 c ust. 2. Skarżący zarzuca naruszenie art. 7, 8 i 10 kpa, podnosząc, iż WINB uniemożliwił mu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie go o podjęciu na nowo postępowania, przez co uniemożliwiono mu podjęcie obrony jego praw. Ponadto skarżący argumentuje, iż w wyniku powyższego nie mógł wypowiedzieć się co do zasadności zebranego materiału ani składać wniosków co do zakresu nałożonego na J. H. obowiązku oraz sposobu przeprowadzenia ekspertyzy i umożliwienia mu wzięcia udziału w jej przeprowadzeniu. Ustosunkowując się kolejno do tych zarzutów należy stwierdzić, iż niesłusznym jest pogląd skarżącego jakoby po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia "[...]" uchylającego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc przed ponownym rozpatrzeniem przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy miał obowiązek zawiadomić skarżącego o fakcie dalszej kontynuacji postępowania. Wyjaśnić należy iż, na skutek uchylenia pierwszego postanowienia WINB przez WSA w Olsztynie, sprawa pozostawała nadal w toku i nie zachodziła potrzeba ponownego zawiadamiania stron o toczącym się postępowaniu. Organ odwoławczy uczynił zadość wymogom art. 10 kpa, doręczając skarżącemu postanowienie w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej przedmiotowego komina. Ponadto wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do istoty ani nie kończy postępowania w sprawie. WINB wydając zaskarżone postanowienie nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, dlatego też nie zachodziła potrzeba zapoznawania skarżącego z zebranym materiałem dowodowym, na który składał się tylko protokół z oględzin, w których przeprowadzeniu skarżący uczestniczył. Istotnym jest fakt, iż skarżącemu nie przysługuje, przed przeprowadzeniem dowodu, uprawnienie zgłaszania zastrzeżeń i wniosków co do sposobu przeprowadzenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego komina. Dowodu takiego nie przeprowadza bowiem organ. Właściciel nieruchomości został tylko zobowiązany przez organ do dostarczenia określonego środka dowodowego, który zostanie poddany swobodnej ocenie przez organ. Dopiero po przedłożeniu oceny technicznej strona będzie mogła się z nią zapoznać i zgłosić ewentualne zastrzeżenia bądź wnioski, których zasadność organ będzie zobowiązany rozważyć. Skarżący zarzucił także, iż postanowienie nie konkretyzuje, którego komina, obsługującego lokal mieszkalny nr "[...]" przy ulicy "[...]", ocena techniczna ma dotyczyć – czy komina na tarasie, czy wewnątrz budynku. W kwestii tej nie może być wątpliwości. Argumentacja skarżącego podniesiona w skardze, wskazuje, iż wie on dokładnie, który z kominów jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Bez wątpienia, jeżeli sprawa dotyczyłaby wspólnego komina, znajdującego się wewnątrz budynku, to w takiej sytuacji wszyscy współwłaściciele byliby zobowiązanych do przedłożenia oceny technicznej, a w przedmiotowej sprawie nie miało to miejsca. Skarżący podniósł również bardzo ogólnikowo zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa. Skarżący nie podał żadnego skonkretyzowanego przykładu naruszenia tej konstytucyjnej zasady więc zarzut ten nie może się ostać w przedmiotowej sprawie. Ponadto skarżący zarzuca, iż WINB nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu. Podaje przykład wątpliwości jakie zostały podniesione w stosunku do bezstronności pracownika biorącego udział przy przeprowadzaniu kontroli, a więc biorącego udział w postępowaniu. W zażaleniu skarżący odnośni się do swojego pisma zatytułowanego "skarga", w którym podnosi kwestię braku obiektywizmu pracownika oraz nierzetelności przeprowadzonych przez niego oględzin. Wskazał przy tym okoliczności, które w jego ocenie podważają obiektywizm inspektora biorącego udział w tej czynności. Przy czym okoliczności te, jak zaznaczył w swoim piśmie skarżący, pozostawił ocenie organu. Tak więc nie można tego pisma odczytywać jako wniosku o wyłączenie pracownika, dlatego też organ nie był zobligowany do wypowiadania się w tym względzie. Należy zaznaczyć również, iż skarżący błędnie podniósł zarzut naruszenia art. 69 Prawa budowlanego, poprzez niewydanie tymczasowego zakazu użytkowania komina. Uprawnienie do takiego działania daje przepis art. 66 przywołanej wyżej ustawy. Jednakże decyzja w tym przedmiocie może być wydana dopiero po wnikliwym rozpatrzeniu sprawy, a więc po należytym ustaleniu stanu faktycznego, a temu ma służyć zaskarżone postanowienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.