II SA/Ol 659/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 roku sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Iławy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 czerwca 2019 roku nr PN.4131.315.2019 w przedmiocie powołania Rady Kobiet w Gminie Miejskiej Iława oraz ustalenia zasad naboru i działania - oddala skargę. 1. Burmistrz Miasta Iława, działając na podstawie art. 31 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994 z późn. zm), wydał 8 marca 2019r. zarządzenie Nr 0050-24/2019 w sprawie powołania Rady Kobiet w Gminie Miejskiej Iława oraz ustalenia zasad naboru i działania (dalej: zarządzenie o powołaniu). W treści aktu określono charakter (opiniodawczy i konsultacyjny) wskazanej Rady, jej zadania, termin i zasady powoływania i zgłaszania do udziału w pracach tego podmiotu, strukturę organizacyjną, czas kadencji członków Rady, posiadane uprawnienia, jak również warunki utraty członkostwa w powołanej Radzie. 2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 18 czerwca 2019r. nr PN.4131.315.2019 Wojewoda (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 506) dalej zwanej: u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta Iławy z 8 marca 2019r. Nr 00-50-24/2019 w sprawie powołania Rady Kobiet w Gminie Miejskiej w Iławie oraz ustalenia zasad naboru i działania. W motywach uzasadnienia podano, że stosownie do treści art. 31 i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.: - wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. W ocenie organu nadzoru art. 31 u.s.g. nie może stanowić podstawy dla wydanego zarządzenia, gdyż przepis ten jest upoważnieniem ustawowym w ściśle określonych ramach prawnych do podejmowania przez organ wykonawczy czynności w zakresie reprezentowania gminy. Podniesiono, że zgodnie z art. 7, art. 16 ust. 2, art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy jednostek samorządu terytorialnego są zobligowane do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego unormowanej art. 2 Konstytucji RP. Powszechnie prezentowany jest pogląd, że należy odróżnić prowadzenie spraw gminy od jej reprezentowania. Prowadzenie spraw gminy odnosi się do sfery stosunków wewnętrznych, obejmuje akty zarządzania i kierowania, które są niezbędne do funkcjonowania gminy i realizowania jej zadań. Prawo reprezentowania zaś oznacza kompetencję do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa zakresu przysługującej wójtowi, burmistrzowi reprezentacji, jednak należy przyjąć, że chodzi o reprezentację gminy zarówno w sferze publicznoprawnej (ustrojowej), jak i cywilnoprawnej, a w obrębie tej należy uznać, że prawo to rozciąga się i na czynności sądowe i pozasądowe. Prawo reprezentowania gminy obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami i organami administracji w sprawach, w których stroną jest gmina, jak też również postępowanie arbitrażowe w stosunkach międzynarodowych oraz wszelkie działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli - art. 46 ust. 1 u.s.g. Tym samym przepis ten nie uprawnia organu wykonawczego gminy do wydawania zarządzeń mających charakter władczy i publicznoprawny. Nadto takiej podstawy prawnej nie może stanowić art. 7 ust. 1 pkt 17 u,s,g,, skoro przepis ten jest ogólnym przepisem kompetencyjnym, określającym zakres właściwości gminy w realizowaniu zdań użyteczności publicznej, których celem jest zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Sam w sobie nie kreuje określonych uprawnień, tym niemniej stanowi dyrektywę, która musi być brana pod uwagę przy realizacji zadań przez gminę. Przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania określonych aktów prawotwórczych. Takie kompetencje muszą wynikać z odrębnych ustawowych przepisów upoważniających gminę do podejmowania określonych działań realizujących jej zadania. Przepis kompetencyjny do powołania rady kobiet przez organ wykonawczy gminy, w polskim systemie prawnym, nie istnieje. 3. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska Iława - Burmistrz Miasta Iławy (dalej: Burmistrz) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru. Zarzucono naruszenie art. 31 oraz art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że zarządzenie Burmistrza podjęte na podstawie powołanych wyżej przepisów rażąco narusza prawo oraz polegające na nieprawidłowym uznaniu, że wymienione przepisy nie mogą stanowić podstawy prawej ww. zarządzenia, a nadto polegające na przyjęciu, że ostatni z przytoczonych przepisów stanowił samoistną podstawę do wydania zarządzenia, co jest błędne, gdyż podstawę prawną stanowiły obydwa powołane wyżej przepisy. Wskazano na błędne uznanie, że art. 31 u.s.g. może być podstawą jedynie do kierowania bieżącymi sprawami oraz reprezentowania Gminy na zewnątrz oraz, że w ramach tego uprawnienia nie można było wydać zarządzenia w sprawie powołania Rady Kobiet. Zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 92 u.s.g. polegające na błędnym przyjęciu, że zarządzenie Burmistrza rażąco narusza prawo, podczas gdy nie tylko nie naruszone zostały wskazane przepisy w sposób rażący lecz nie naruszone zostały nawet w sposób nieistotny. Nadto powołano się na naruszenie art. 164 ust. 3 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie może w ramach obowiązującego porządku prawnego, działając na podstawie art. 31 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g., wydać zarządzenia o powołaniu Rady Kobiet w Gminie Miejskiej Iława oraz ustalić zasad naboru i działania. W motywach uzasadnienia skargi podkreślono, że powołanie Rady Kobiet stanowi przejaw realizacji idei samorządowej, której wspieranie należy do zadań własnych Gminy, jak pobudzanie aktywności obywatelskiej. Powołana Rada Kobiet miała działać na terenie lokalnym i służyć całej społeczności lokalnej poprzez m.in. opiniowanie projektów uchwał, wyrażanie opinii na temat projektów dokumentów strategicznych miasta, monitorowanie działań Miasta pod kątem realizacji polityki rodzinnej, społecznej, senioralnej, współpracą z innymi radami, zespołami, organizacjami funkcjonującymi w Mieście. Podkreślono, że art. 91 ust. 1 u.s.g. wskazuje, iż można stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy tylko gdy zachodzi ich sprzeczność z prawem, poprzez istotne naruszenie prawa. Wykazanie takiego istotnego naruszenia prawa winno mieć miejsce w uzasadnieniu aktu nadzoru, zaś w skarżonym akcie takiego wywodu zabrakło. 4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wyjaśniono dodatkowo, że w stosunkach publicznoprawnych, a do takich należy działalność i funkcjonowanie organów samorządowych, nie stosuje się zasady co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach ustanowionego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy sąd administracyjny bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu administracyjnego w aspekcie przepisów administracyjnego prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Wskazać pozostaje na zapis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 148 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W pierwszej kolejności podkreślić pozostaje, że uprawnienia Wojewody do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych wynikają z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, przy czym organem nadzoru nad tą działalnością samorządu terytorialnego jest m.in. Wojewoda (ust. 2). Powyższa zasada nie narusza zapisanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej Zgodnie z art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym tj. Dz.U. z 2019r. poz. 506) dalej zwanej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwala lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Jeżeli zatem przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas ma miejsce istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie powszechnie uznaje się, iż sprzeczność z prawem uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje organu do podejmowania uchwał/zarządzenia, podstawy prawnej podejmowania uchwał/zarządzenia, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 11.02.1998r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; wyrok WSA w Gliwicach z 1.10.2010r. sygn. III SA/Gl 2083/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza powyższe, że treść aktu prawnego podejmowanego/wydawanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania określonego aktu. W przypadku, gdy zarządzenie organu wykonawczego gminy jest sprzeczne z prawem, organ nadzoru korzysta z posiadanych uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 u.s.g. tj. stwierdza nieważność takiego zarządzenia w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, a dopiero następnie zbadanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tego zarządzenia (por. J. Zimmermann: Elementy Procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Nadto z istoty kontroli Sądu wynika, że przy ocenie zarządzenia należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane zarządzenie było wadliwe w stopniu kwalifikowanym. Przede wszystkim należało wziąć pod uwagę podstawę prawną wydanego zarządzenia, w której organ gminy (Burmistrz) - dla uzasadnienia prawnego powołania Rady Kobiet przy Burmistrzu, jako organu o charakterze opiniodawczym i konsultacyjnym - powołał art. 31 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Istota sporu pomiędzy Wojewodą a Burmistrzem Miasta Iławy sprowadza się do wyjaśnienia, czy wydane zarządzenie z 8 marca 2019r. w sprawie powołania Rady Kobiet w Gminie Miejskiej Iława oraz ustalenia zasad naboru i działania, było działaniem w ramach upoważnienia ustawowego uprawniającego organ wykonawczy gminy do powołania takiego podmiotu oraz ustalenia zasad jego naboru i działania. W ocenie organu nadzoru takiej kompetencji organ wykonawczy nie wskazał w zarządzeniu, jak też taka podstawa prawna nie istnieje w przepisach obowiązującego prawa, któremu to stanowisku oponuje Burmistrz Miasta Iławy. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwy należy uznać nie tylko akt normatywny podjęty z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również taki, który takiego upoważnienia nie realizuje. Podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta Iławy, powołującego do życia wskazany organ, jest istotne naruszenie prawa - art. 91 ust. 1 u.s.g. W myśl art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Z powołanych przepisów nie sposób wyprowadzić kompetencji organu wykonawczego gminy do wydania zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia. Określone w art. 31 u.s.g. upoważnienie do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz upoważnienie do reprezentowania jej na zewnątrz wespół z regulacją ustrojową z której wynika, że do zadań własnych gminy (w tym zadań własnych, o których mowa m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.), nie może stanowić samoistnej (wystarczającej) podstawy prawnej do powołania Rady Kobiet w Gminie Miejskiej w Iławie, jako organu o charakterze opiniodawczym i konsultacyjnym. Takim przepisem dla organu wykonawczego gminy z pewnością nie jest art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g., gdyż stanowi on normę o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym i sam w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w szczególności podstawą powołania przez organ wykonawczy gminy nowego organu konsultacyjnego i opiniodawczego. W tym miejscu wskazać pozostaje, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala (zob. wyrok NSA z dnia 27.09.2017r., sygn. akt I OSK 1066/17, dostęp. CBOSA). Zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30.09.1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz.51). W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (P. Dobosz (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007r., s. 103). Nadto w rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że kompetencja do realizacji zadań gminy dotyczących wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży - w szczególności poprzez tworzenie młodzieżowych rad gminy, czy rad seniorów - została przez ustawodawcę powierzona explicite radom gmin, a nie organom wykonawczym gmin. Zgodnie bowiem z art. 5b i 5c u.s.g. to rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy, czy rady seniorów mającej charakter konsultacyjny (art. 5b ust. 2, art. 5c ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast jakiejkolwiek podstawy prawnej do tworzenia rady kobiet jako organu opiniodawczego i konsultacyjnego w gminie na podstawie uprawnienia organu wykonawczego do kierowania bieżącymi sprawami gminy czy reprezentowania gminy na zewnątrz. Już tylko z tego względu, że w przypadku, gdyby ustawodawca dostrzegł taką potrzebę i dopuścił możliwość powołania takiej rady, z uwagi na działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej, to kompetencja do powołania takiej jednostki została by zapewne przekazana jako uprawnienie dla rady gminy, nie zaś dla jej organu wykonawczego. Nadto jak już wskazano wyżej w oparciu o art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś samodzielność organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa, do którego posiadają kompetencję. W rzeczonej sprawie, Burmistrz zarządzeniem Nr 0050-24/2019 w sprawie powołania Rady Kobiet w Gminie Miejskiej Iława oraz ustalenia zasad naboru i działania powołał nowy organ o charakterze opiniodawczym i konsultacyjnym, przy czym wszelka regulacja w zakresie zasad naboru i działania tego organu pozostaje poza jakąkolwiek możliwością kontroli w zakresie jej zgodności z prawem, bowiem brak jest jakiejkolwiek normy prawa w oparciu o którą można by dokonać kontroli legalności takiego aktu o utworzeniu i powołaniu wskazanej rady kobiet. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 164 ust. 3 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, wyjaśnić pozostaje, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, że istotą samorządu jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie jest jego samodzielność (M. Masternak-Kubiak, Komentarz do art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX wydawnictwo elektroniczne). Samodzielność jednostek samorządu dotyczy wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych i polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw. Ustrojowa samodzielność samorządu terytorialnego nie jest zasadą absolutną, gdyż jej ramy wymagają określenia ustawowego. Zważywszy jednak na nadrzędny charakter tej zasady, ustawodawca "zwykły" nie może wprowadzać ograniczeń dowolnych i w pełni uznaniowych. W niniejszej sprawie nie zaistniała jednak jakakolwiek sytuacja, w której można by stwierdzić okoliczność naruszenia samodzielności samorządu, a wręcz przeciwnie, to organ jednostki samorządu terytorialnego podjął działanie w zakresie powołania organu, jako organu administracji publicznej, do którego to działania nie posiadał jakiejkolwiek kompetencji. Wszelkie działania organu samorządu muszą bowiem pozostawać w granicach zakreślonych przez ustawy. W tej sprawie nie ma miejsca zarzucana ingerencja w tak pojmowane uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego, gdyż samodzielność gminy musi pozostawać w granicach określonych przez prawo. Tymczasem w przepisach obowiązującego prawa, w tym ustawy o samorządzie gminy, brak jest jakiegokolwiek upoważnienia dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do powoływania organu - rady kobiet, celem wykonywania funkcji opiniodawczych i konsultacyjnych, bowiem takiej podstawy prawnej nie stanowi art. 31 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że zakwestionowane skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Burmistrza Miasta Iławy wydane zostało bez podstawy prawnej upoważniającej do powołania wskazanego organu - Rady Kobiet - wobec czego prawidłowo Wojewoda w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził jego nieważność. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.