II SA/Ol 66/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 25 listopada 2020 r. nr XXIII/243/20 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Piszu (dalej jako: "organ" lub "Rada Miejska"), w dniu 25 listopada 2020 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 6r ust. 3, 3b, 3c, 3d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej jako: u.o.c.p.), podjęła uchwałę nr XXIII/243/20 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej jako: "Uchwała"). W skardze na powyższą Uchwałę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Okręgowy w Olsztynie (dalej jako: "Prokurator" lub "skarżący"), podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 2 i art. 88 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 146, dalej jako: "u.o.a.n."), poprzez zawarcie w § 8 skarżonej Uchwały postanowienia, że Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., który to zapis, w świetle ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym w dniu 28 grudnia 2020 r., w sposób sprzeczny z prawem skraca 14-dniowy, ustawowy vacatio legis, a nadto nie warunkuje wejścia w życie uchwały od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co powoduje uzasadnione wątpliwości co do terminu, od którego uchwała faktycznie obowiązuje. W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że treść § 8 Uchwały w świetle terminu jej ogłoszenia powoduje wątpliwości, czy weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 12 stycznia 2021 r., czy też z dniem 1 stycznia 2021 r. Wskazano, że stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Podkreślono, że nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w myśl art. 41 ust. 1 u.s.g., na co wskazuje jej generalno-abstrakcyjny charakter. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g., akt prawa miejscowego podlega obowiązkowi publikacji. Akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. ogłasza się w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, a takim jest zaskarżona Uchwała, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Natomiast w niniejszej sprawie kwestionowana Uchwała została ogłoszona 28 grudnia 2020 r. i miała obowiązywać od 1 stycznia 2020 r., a więc ustawowy termin vacatio legis został skrócony. Przy czym, nie wykazano, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, uzasadniające skrócenia terminu vacatio legis, określone w art. 4 ust. 2 u.o.a.n., bądź też dające możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej (art. 5 u.o.a.n.). Ponadto sformułowanie, że uchwała podlega ogłoszeniu i następnie wskazanie daty dziennej wejścia jej w życie powoduje, że z jego brzmienia wynikałoby, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., bez względu na to, czy zostanie on opublikowany, czy też nie. Zaznaczono, że takie określenie wejścia w życie jest właściwe dla innych aktów prawnych, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym jedynie informacyjnie, czyli ich obowiązywanie (wejście w życie) nie jest uzależnione od publikacji w tym dzienniku. Określenie wejścia w życie przedmiotowej Uchwały w sposób, jaki uczyniła to Rada Miejska, nie nadaje jej przymiotu aktu prawa miejscowego i wprowadza w błąd adresatów norm prawnych co do kwalifikacji aktu prawnego jako źródła prawa. W związku z tym, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, to warunkiem jej wejścia w życie musi być jej ogłoszenie w odpowiednim dzienniku promulgacyjnym. Podkreślono, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości ani wprowadzać w błąd, gdyż godzi to w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Niejasne lub nieprecyzyjne sformułowanie przepisu określającego moment, począwszy od którego dana norma staje się elementem systemu prawa, a tym samym źródłem praw i obowiązków podmiotów, do których jest kierowana, rodzi niepewność adresatów co do daty powstania praw lub obowiązków wynikających z podjętego aktu. Z uwagi na skutki, jakie może wywoływać uchwała, moment uzyskania przez nią mocy obowiązującej nie może być domniemywany. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Podniesiono, że w wyjątkowych przypadkach, mając na względzie treść art. 5 u.o.a.n., możliwym jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie faktu, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Powołano się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000 r. (sygn. akt K 26/99, OTK 2000 Nr 6, poz. 186), w którym wskazano, że możliwym jest stosowanie wyżej opisanej możliwości wtedy, gdy nie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnej adresatów wprowadzanych norm, a organ stanowiący należycie i wyczerpująco uzasadnił konieczność wprowadzenia aktu prawa miejscowego z mocą wsteczną, poprzez podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. W ocenie Rady Miejskiej, w przedmiotowej sprawie powyższe warunki zostały ziszczone. Zaznaczono, że tymi samymi kryteriami kierował się organ nadzoru, tj. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, który dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały, publikując ją w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 28 grudnia 2020 r. pod poz. 5280 i następnie wydając rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 29 grudnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego z dnia 31 grudnia 2020 r. poz. 5398). Wskazano również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r. (sygn. akt. II SA/O1 730/21) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na przedmiotową Uchwałę również nie stwierdził naruszenia art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Ponadto, zasadnym jest uznać, że w sytuacji, kiedy uchwała w okresie 2-letnim od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego nie wywołała ujemnych skutków, to także po tym terminie skutki takie nie wystąpią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego we wniesionej skardze, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała w sprawie określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowi akt prawa miejscowego, bowiem zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Odstąpienie od konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt K 18/92; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt K 47/01). Brak zapobiegliwości organu i zbyt późne podjęcie uchwały nie może stanowić usprawiedliwienia dla nadania aktowi wstecznej mocy obowiązującej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 402/19, dostępne w CBOSA). Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika bowiem zakaz obarczania obywateli skutkami zaniedbań organów władzy publicznej. Zauważyć również należy, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 u.o.a.n. nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, gdyż ze swej istoty mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym, tj. interesie danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważny interes państwa nie jest więc przesłanką, która mogłaby uzasadniać ich wprowadzenie w terminie określonym w art. 4 ust. 2 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1170/09, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu zapis § 8 zaskarżonej Uchwały, zgodnie z którym Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. narusza w sposób istotny powołane wyżej przepisy prawa. Treść tej regulacji oznacza bowiem, że bez względu na to, czy uchwała zostanie opublikowana, czy też nie, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Wewnętrzna sprzeczność analizowanego zapisu Uchwały budzi uzasadnione wątpliwości co do daty wejścia w życie przedmiotowej Uchwały. Skoro bowiem Uchwała podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, a w konsekwencji tego, na mocy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a jednocześnie stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., w istocie nie wiadomo, od jakiej daty Uchwała obowiązuje. Taka sytuacja powoduje poważne implikacje dla adresatów tej Uchwały, którzy odczytując taką normę prawną nie wiedzą, czy przepisy będą ich obowiązywać i będą mogły być wobec nich stosowane od daty dziennej, czy też po upływie terminu vacatio legis. Podkreślić należy, że data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, gdyż godzi to w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, naruszeniem Konstytucji RP jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016 r., poz. 283), wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie zachodzi wyjątek pozwalający na określenie krótszego terminu vacatio legis, o którym mowa w art. 4 ust. 2 u.o.a.n., ani rezygnację z zachowania przewidzianego w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 14-dniowego terminu vacatio legis i wejście w życie uchwalanych przepisów w dacie ich publikacji. Organ nie przedstawił bowiem jakichkolwiek argumentów pozwalających na uznanie, że zachodzi uzasadniony przypadek wejścia w życie uchwalonych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni. Zwrócić trzeba przy tym uwagę na fakt, że regulacje zawarte w kwestionowanej Uchwale nakładają na jej adresatów określone obowiązki, których treść powinna być im znana z odpowiednim wyprzedzeniem. Zaznaczyć również należy, że uchwałodawca winien liczyć się z tym, że z uwagi na datę podjęcia i obowiązek przesłania organowi nadzoru uchwalonego aktu, istnieje możliwość, że akt ten nie zostanie opublikowany z zachowaniem 14-dniowego terminu vacatio legis, jednakże legalność uchwalonego przepisu prawa miejscowego nie może być uzależniana od przewidywanych terminów podjęcia działań przez organ nadzoru. Ponadto, wyjaśnić należy, że dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 727/15, dostępne w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa Uchwała była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 730/21, stwierdził nieważność przedmiotowej Uchwały w zaskarżonej części, tj. § 2 ust. 3 Uchwały. W związku z tym, że przepis § 8 Uchwały nie był poddany uprzedniej weryfikacji, w tym zakresie kontrola ma charakter pierwotny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.