II SA/Ol 660/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (Spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" r. w sprawie odwołania G. S. z funkcji Wicestarosty - oddala skargę. Rada Powiatu B. uchwałą Nr "[...]" z dnia 30 maja 2005 r., podjętą na podstawie art. 12 ust. 2 w związku z art. 14 ust. l i 4 oraz art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i § 9 ust. 2 Statutu Powiatu B., odwołała G. S. z funkcji Wicestarosty B. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 lipca 2005 r., Nr "[...]", na podstawie art. 79 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu podał, że odwołanie Wicestarosty nie było wcześniej objęte porządkiem obrad "[...]" sesji Rady Powiatu, który został przedstawiony radnym wraz z zawiadomieniami o sesji i projektami uchwał. Przedmiotowa uchwała została podjęta na skutek zmian w porządku obrad, wprowadzonych na sesji na wniosek starosty o wprowadzenie do porządku obrad punktu: zmiany w składzie zarządu. Starosta nie wskazał, jakich konkretnych zmian w składzie zarządu dotyczy wniosek. Jak wynika z protokołu sesji Rady, w punkcie 6 porządku obrad (wniosek starosty w sprawie zmian w składzie Zarządu Powiatu B.), znalazły się faktycznie trzy punkty porządku: odwołanie Wicestarosty, wybór Wicestarosty i przyjęcie rezygnacji z pełnienia funkcji pierwszego etatowego członka zarządu Powiatu B. Wniosek o powołanie L. D. na stanowisko Wicestarosty B. starosta złożył po odwołaniu z tego stanowiska G. S. Wniosek o powołanie nowego Wicestarosty nie był głosowany. W wyniku tajnego głosowania L. D. został wybrany na stanowisko Wicestarosty B. (uchwała Nr "[...]"). Po dokonanym wyborze złożył rezygnację ze stanowiska etatowego członka zarządu Powiatu B. Przewodniczący Rady Powiatu poddał pod głosowanie projekt uchwały w tej sprawie, nie poprzedzając go wnioskiem o zmianę porządku obrad w tym zakresie. Rezygnacja członka zarządu została przyjęta przez Radę Powiatu uchwałą Nr "[...]". Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała została przyjęta z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada powiatu może wprowadzać zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zmiany w porządku obrad, obejmujące odwołanie wicestarosty, wybór wicestarosty i przyjęcie rezygnacji etatowego członka zarządu, nie zostały wprowadzone przez Radę w reżimie cytowanego przepisu. Rada Powiatu wprowadziła bowiem w punkcie 6 porządku obrad "[...]" sesji jedną zmianę, obejmującą trzy dodatkowe punkty porządku obrad. Działanie takie nie wyczerpuje znamion wprowadzenia zmian w porządku obrad, o którym mowa w powołanym przepisie. Porządek obrad co do zasady powinien być dołączony do zawiadomień o zwołaniu sesji, wraz z uchwałami (art. 15 ust. l ustawy), wprowadzony w art. 15 ust. 2 wyjątek nie oznacza, że zmiany mogą być dokonywane w sposób dowolny. Głosowanie w sprawie zmiany punktu 6. porządku obrad odbyło się bez sprecyzowania przez starostę tego wniosku. Radni nie mieli wiedzy i tym samym nie głosowali nad zmianami porządku obrad w zakresie odwołania wicestarosty, co w ocenie organu nadzoru skutkuje wadliwością dokonanej zmiany. Działanie takie organ ten uznał za obejście ustawowego wymogu głosowania zmiany porządku obrad. Zarząd Powiatu B. w złożonej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skardze wniósł o jego uchylenie. Zdaniem Organu Wojewoda bezzasadnie uznał, że wprowadzając do porządku obrad punkt w brzmieniu "zmiany w składzie Zarządu Powiatu B." obejmujący faktycznie czynność w postaci odwołania wicestarosty, wyboru wicestarosty i przyjęcia rezygnacji etatowego członka zarządu, naruszono art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie skarżącego prawidłowo przegłosowano wprowadzenie dodatkowego punktu obrad. Treść tego punktu wynikała z tego, że w momencie składania wniosku Starosta nie mógł sprecyzować czy dotychczasowy członek zarządu zostanie odwołany, a w przypadku odwołania, jaka osoba wyrazi zgodę na kandydowanie na stanowisko Wicestarosty. Wskazał również, że z treści protokołu wynika, że na żądanie radnych Starosta przedstawił wniosek o dokonanie zmian w składzie zarządu oraz że radni byli zorientowani co do osoby członka zarządu, którego może dotyczyć odwołanie. Wobec faktu, iż zarzut braku tej wiedzy stanowił podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o samorządnie terytorialnym, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że Rada faktycznie wprowadziła trzy dodatkowe punkty porządku obrad w jednym punkcie "zmiany w składzie zarządu", które to działanie należało uznać za obejście ustawowego wymogu głosowania zmiany porządku obrad i tym samym za rażące naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru nie podzielił także argumentacji dotyczącej braku możliwości przewidzenia wyniku głosowania nad odwołaniem członka zarządu, wskazując, że nigdy nie ma pewności, że uchwała na sesji rady zostanie podjęta. Projekt uchwały umieszcza się jednak w porządku obrad, aby w ogóle mógł być poddany pod obrady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 5 lipca 2005 r. odpowiada prawu. Kwestią sporną jest, czy Rada Powiatu B., podejmując uchwałę o odwołaniu Wicestarosty B., naruszyła art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Zasadą, określoną w art. 15 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym jest, że rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu. Przewodniczący rady, zwołując sesję rady powiatu, zobowiązany jest jednocześnie do doręczenia radnym porządku obrad wraz z projektami uchwał. Porządek obrad jest wiążący dla radnych, gdyż nie jest to tylko projekt porządku obrad, ale wyraźne wskazanie, jakimi kolejno problemami rada będzie się zajmować i jakie ewentualnie uchwały powinna na danym posiedzeniu podjąć. Powyższe nie oznacza jednakże całkowitego podporządkowania się radnych woli przewodniczącego rady, gdyż stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, rada ma prawo skorygować porządek obrad przedstawiony przez przewodniczącego, a nawet całkowicie go zmienić. Warunkiem jest jednak wprowadzenie zmian bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, przy jednoczesnym zachowaniu wszelkich zasad procesowych związanych z podejmowaniem uchwał, określonych w statucie powiatu. Należy także dodać, że rada może dokonywać zmiany w porządku obrad nie tylko na początku sesji, lecz także w każdym innym momencie, przy zachowaniu wymogów określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Obowiązująca ustawa nie wprowadza w tym względzie żadnych ograniczeń. Zmiany w porządku obrad mogą dotyczyć w szczególności wprowadzenia do porządku obrad nowego zagadnienia, wykreślenia zaproponowanego przez przewodniczącego rady punktu obrad, bądź przesunięcia kolejności rozpatrywania spraw. Uprawnienie rady do zmiany zaproponowanego porządku obrad dotyczy także sesji nadzwyczajnych, zwoływanych na wniosek zarządu lub grupy radnych. W tym jednak wypadku niezbędna jest zgoda wnioskodawcy (art. 15 ust. 8 ustawy o samorządzie powiatowym). Wymaga podkreślenia, że przyjęcie ostatecznego porządku obrad rodzi doniosłe skutki prawne, gdyż uchwała poddana pod głosowanie bez zamieszczenia jej przedmiotu w porządku obrad, dotknięta jest istotną wadą prawną, która powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Z przedstawionego stanu prawnego wynika, że warunkiem niezbędnym podjęcia ważnej uchwały jest jej prawidłowe umieszczenie w porządku obrad. W rozpatrywanej sprawie wymogu tego nie zachowano. Starosta Powiatu B. wniósł o zmianę porządku obrad poprzez wprowadzenie wniosku w sprawie zmian w składzie zarządu. Porządek obrad został zmieniony zgodnie z wnioskiem. W wyniku rozpatrzenia punktu 6 obrad radni rozstrzygnęli o odwołaniu G. S. z funkcji Wicestarosty B. Jednakże, jak wynika z protokołu z "[...]" sesji Rady Powiatu B., ten sam punkt porządku obrad obejmował również głosowanie nad przyjęciem uchwały w sprawie wniosku Starosty o powołanie L. D. na stanowisko Wicestarosty B. oraz przyjęcie rezygnacji tego radnego z funkcji etatowego członka zarządu. W efekcie Rada Powiatu podjęła trzy uchwały: Nr "[...]", Nr "[...]" i Nr "[...]". W ocenie Sądu niedopuszczalne jest zawarcie w jednym punkcie obrad kilku zagadnień, chociażby nawet ściśle ze sobą powiązanych. Przy podejmowaniu uchwał obowiązują określone ustawą o samorządzie powiatowym i statutem powiatu procedury, które nie mogą być dowolnie zmienione, a tym bardziej pominięte. Wbrew stanowisku Zarządu Powiatu, z ogólnikowej treści wprowadzonego na wniosek Starosty punktu 6. obrad nie można wywieść, że w zamyśle wnioskodawcy obejmował on zarówno odwołanie urzędującego wicestarosty, powołanie nowego oraz rezygnację etatowego członka zarządu z pełnionej funkcji. Radni mogli więc nie wiedzieć, co dokładnie będzie przedmiotem nowego punktu obrad "[...]" sesji Rady Powiatu. Ponadto, nie można zapominać, że precyzyjne określenie poszczególnych punktów porządku obrad umożliwia realizację, wynikającej z art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zasady jawności sesji. To nie tylko wąskie grono radnych ma posiadać wiedzę o tematyce danej sesji, lecz również obywatele chcący w niej uczestniczyć. Nie zasługuje na uwzględnienie wywód skargi dotyczący braku możliwości przewidzenia wyniku głosowania nad odwołaniem członka zarządu. Wnioskodawca, zgłaszając projekt jakiejkolwiek uchwały pod głosowanie rady, nigdy nie może mieć pewności, że uchwała zostanie podjęta na danej sesji rady. Jednakże, bez względu na te wątpliwości, projekt uchwały musi być umieszczony w porządku obrad, gdyż w przeciwnym wypadku radni nie będą mogli podjąć prawnie wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie nim objętej. Ponadto, jak już wyżej wskazano, rada może zmieniać ustalony porządek obrad także w trakcie sesji pod warunkiem zachowania procedury wprowadzenia takiej zmiany. Skora zatem Rada podjęła trzy uchwały nie objęte porządkiem obrad ustalonym przed zwołaniem sesji to głosowanie tych uchwał powinno być poprzedzone wprowadzeniem każdego zagadnienia poddanego pod głosowanie do porządku obrad. Ponieważ Rada Powiatu B. naruszyła regulację art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]". Wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).