II SA/Ol 660/21

Dnia 2 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2021 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Górowo Iławeckie z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr XXXI/249/2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Górowo Iławeckie stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a w zakresie zwrotu "stale zamieszkujące przez co najmniej 5 lat na terenie Gminy Górowo Iławeckie"; - § 8 ust. 1 pkt 2; - § 8 ust. 1 pkt 3 w zakresie zwrotu "jednocześnie zamieszkują na terenie gminy Górowo Iławeckie od co najmniej 5 lat"; - § 8 ust. 1 pkt 4 w zakresie zwrotu "a ich ostatni meldunek na pobyt stały w Gminie Górowo Iławeckie obejmował okres minimum 5 lat"; - § 9 ust. 2; - § 12 ust. 2 pkt 1 w zakresie zwrotu "przez okres nie krótszy niż 5 lat"; - § 15 ust. 10 pkt 5. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "Skarżący") - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały Nr XXXI/249/2021 Rady Gminy Górowo Iławeckie z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Górowo Iławeckie, w części dotyczącej: - § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zakresie zwrotu "stale zamieszkujące przez co najmniej 5 lat na terenie Gminy Górowo Iławeckie"; - § 8 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 w zakresie zwrotu "jednocześnie zamieszkują na terenie gminy Górowo Iławeckie od co najmniej 5 lat"; - § 8 ust. 1 pkt 4 w zakresie zwrotu "a ich ostatni meldunek na pobyt stały w Gminie Górowo Iławeckie obejmował okres minimum 5 lat"; - § 9 ust. 2; - §12 ust. 2 pkt 1 w zakresie zwrotu "przez okres nie krótszy niż 5 lat"; - § 15 ust. 10 pkt 5. W uzasadnieniu skargi wskazano, że powołaną na wstępie uchwałą Rada Gminy Górowo Iławeckie (dalej: "Rada Gminy") określiła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Górowo Iławeckie w formie załącznika stanowiącego integralną część uchwały. Wyjaśniono, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), dalej jako: "u.m.z.g.", zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b (art. 21 ust. 3 u.m.z.g.). Jednocześnie ustawodawca w przepisie art. 21 ust. 1 u.m.z.g. użył sformułowania, że "rada gminy uchwala", wobec czego organ stanowiący gminy ma obowiązek uregulowania ww. materii. Organ stanowiący może uzupełnić obowiązkowy zbiór zagadnień o inne, jednak z poszanowaniem zakresu upoważnienia ustawowego, co oznacza, że nie można wprowadzać dowolnych reguł wynajmu lokali. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności przepisów uchwały wskazanych w petitum skargi, przytoczono ich brzmienie i wyjaśniono, że w ocenie Wojewody, w sposób nieuprawniony zastosowano kryterium co najmniej 5-letniego okresu: zamieszkiwania na terenie Gminy Górowo Iławeckie, posiadania stałego meldunku na terenie Gminy oraz stałego zamieszkiwania z najemcą; bezpodstawne jest bowiem różnicowanie sytuacji prawnej mieszkańców Gminy w zależności od długości okresu zamieszkiwania lub okresu stałego zameldowania. Z tego względu uznać należy, że Rada Gminy uchwaliła kwestionowane przepisy bez upoważnienia ustawowego, bowiem przepisy u.m.z.g. nie zawierają żadnych regulacji uzależniających prawo członka wspólnoty samorządowej do ubiegania się o najem lokalu od okresu zamieszkiwania na terenie danej gminy. Podobnie, wyłączenie możliwości starania się o zawarcie umowy najmu członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą, z uwagi na fakt niezamieszkiwania z nim przez okres 5 lat, wprost narusza art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.m.z.g. Podano nadto, że § 8 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały także nie jest zgodny z prawem, gdyż statuuje prawo pierwszeństwa najmu lokalu socjalnego dla osób, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu nakazującego opuszczenie i opróżnienie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Ustawa nie przewiduje natomiast, aby osoby eksmitowane z przyznanym prawem do lokalu socjalnego miały pierwszeństwo do lokali z mieszkaniowego zasobu Gminy. W ocenie Skarżącego, również postanowienie § 9 ust. 2 załącznika do uchwały jest niezgodne z prawem, bowiem umożliwia Wójtowi Gminy przydzielić lokal "w szczególnych przypadkach" innym osobom, pomijając pierwszeństwo ustalone uchwałą, po uprzedniej akceptacji Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Wskazano, że takie nieprecyzyjne sformułowanie pozostawia możliwość dowolnej interpretacji, co w rzeczywistości daje Wójtowi uprawnienie do działania poza trybem przewidzianym w uchwale. Powołując stosowne orzecznictwo wskazano, że użycie w akcie prawa miejscowego sformułowań trudnych do jednoznacznego odczytania jest istotnym naruszeniem prawa. Jako wadliwy wskazano również przepis § 15 ust. 10 pkt 5 załącznika do uchwały, który zezwala na skreślenie z listy osób oczekujących na przydział lokalu osoby, która trzykrotnie odmówiła przedstawionych propozycji, ponieważ jest to wprost sprzeczne z celem ustawy i obowiązkiem gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Górowo Iławeckie - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, uznając skargę w całości za zasadną. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że Rada Gminy na sesji w dniu 30 lipca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXIII/269/2021 zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Górowo Iławeckie, uchylając wszystkie zakwestionowane przez Wojewodę przepisy. Wobec tego, że zostały wyeliminowane z obrotu przepisy niezgodne z prawem, zasadne jest umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie, Wojewoda we wniesionej skardze złożył stosowny wniosek, a Rada Gminy nie sprzeciwiła się temu wnioskowi. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego aktu może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że sam termin "sprzeczności z prawem" jest pojęciem nieostrym. Zarówno piśmiennictwo, jak i judykatura, wskazują, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. "Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., sygn. P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. (...) przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, LEX/el i powołane tam orzecznictwo). Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy, to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W świetle prezentowanych powyżej kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem okolicznością bezsporną - w świetle odpowiedzi na skargę oraz załączonej do niej uchwały zmieniającej z dnia 30 lipca 2021 r. Nr XXXIII/269/2021 - jest fakt, że wskazane przez Wojewodę przepisy § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a w zakresie zwrotu "stale zamieszkujące przez co najmniej 5 lat na terenie Gminy Górowo Iławeckie", § 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zakresie zwrotu "jednocześnie zamieszkują na terenie gminy Górowo Iławeckie od co najmniej 5 lat", § 8 ust. 1 pkt 4 w zakresie zwrotu "a ich ostatni meldunek na pobyt stały w Gminie Górowo Iławeckie obejmował okres minimum 5 lat" oraz § 9 ust. 2, §12 ust. 2 pkt 1 w zakresie zwrotu "przez okres nie krótszy niż 5 lat", § 15 ust. 10 pkt 5 załącznika do uchwały Rady Gminy Górowo Iławeckie Nr XXXI/249/2021 z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Górowo Iławeckie naruszają prawo, w sposób nieuprawniony różnicując osoby uprawnione do skorzystania z lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego. Nie ulega wątpliwości, że uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących. W przepisie art. 4 ust. 2 u.m.z.g. ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, wskazując wprost, że osobami takimi są "osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody". Przepisy ustawy nie wprowadzają w tym przedmiocie żadnych innych ograniczeń, a więc stwierdzić należy, że inne kategorie osób będących członkami wspólnoty samorządowej nie mogą być wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu, a zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mogli ubiegać się o uzyskanie lokalu. Pogląd taki jest również utrwalony w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 128/13, czy wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2790/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zatem kwestionowane przez Skarżącego przepisy, jako naruszające prawo w sposób istotny, nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Należy także wyjaśnić, że pomimo uchylenia przez Radę Gminy spornych przepisów zaskarżonej uchwały, tutejszy Sąd nie mógł umorzyć postępowania sądowego, bowiem na dzień, moment wydania, przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie - tj. 2 września 2021 r., uchwała Nr XXXIII/269/2021 zmieniająca zaskarżoną uchwałę, nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W dacie sporządzenia uzasadnienia wskazanego wyroku Sądowi wiadomym pozostaje z urzędu, że po wydaniu wyroku w przedmiotowej sprawie, uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego w dniu 2 września 2021 r. pod pozycja 3302. Okoliczność powyższa pozostaje poza wpływem na treść rozstrzygnięcia Sądu w tej sprawie. Zarówno bowiem doktryna, jak i orzecznictwo jednolicie wskazują, że "jeśli w dacie orzekania przez sąd administracyjny akt prawa miejscowego został już uchylony, to nie czyni to bezprzedmiotowym rozpoznania skargi. Przepisy prawa miejscowego w przypadku niestwierdzenia ich nieważności miałyby bowiem w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania aktu, czyli od momentu wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów je derogujących" (zob. M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2013 r., Nr 3, s. 54-55 oraz powołane tam orzecznictwo). Ponadto należy podkreślić, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez Radę Gminy oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc); natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki już od chwili jej podjęcia (ex tunc), a więc uchwałę należy traktować tak, jakby w ogóle nie została podjęta. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem, że "skutki stwierdzenia nieważności są o wiele dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Stwierdzenie nieważności uchwały ma istotne znaczenie dla ewentualnych czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 353/11, opublikowany w CBOSA). Z tego względu konieczne było stwierdzenie nieważności przez Sąd: § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zakresie zwrotu "stale zamieszkujące przez co najmniej 5 lat na terenie Gminy Górowo Iławeckie", § 8 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 w zakresie zwrotu "jednocześnie zamieszkują na terenie gminy Górowo Iławeckie od co najmniej 5 lat", § 8 ust. 1 pkt 4 w zakresie zwrotu "a ich ostatni meldunek na pobyt stały w Gminie Górowo Iławeckie obejmował okres minimum 5 lat" oraz § 9 ust. 2, §12 ust. 2 pkt 1 w zakresie zwrotu "przez okres nie krótszy niż 5 lat", § 15 ust. 10 pkt 5 załącznika do uchwały Rady Gminy Górowo Iławeckie Nr XXXI/249/2021 z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Górowo Iławeckie. W przeciwnym przypadku przepisy te wywoływałyby skutki prawne w okresie od wejścia w życie zaskarżonej uchwały, tj. od dnia 26 maja 2021 r. do dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej, co wobec jej opublikowania w dniu 2 września 2021 r. miałoby miejsce do dnia 16 września 2021 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w sentencji wyroku.