II SA/Ol 662/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Alicja Jaszczak-Sikora Hanna Raszkowska (Spr.) Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" r. w sprawie wyboru L. D. na Wicestarostę - oddala skargę. Rada Powiatu B. uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" r., podjętą na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i § 9 ust. 2 Statutu Powiatu B., wybrała L. D. na Wicestarostę Powiatu B. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 lipca 2005 r., Nr "[...]", na podstawie art. 79 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu podał, że sprawa wyboru wicestarosty nie była wcześniej objęta porządkiem obrad "[...]" sesji Rady Powiatu, który został przedstawiony radnym wraz z zawiadomieniami o sesji i projektami uchwał. Przedmiotowa uchwała została podjęta na skutek zmian w porządku obrad, wprowadzonych na sesji na wniosek starosty o wprowadzenie do porządku obrad punktu: zmiany w składzie zarządu. Starosta nie wskazał, jakich konkretnych zmian w składzie zarządu dotyczy wniosek. Jak wynika z protokołu sesji Rady, w punkcie 6 porządku obrad (wniosek starosty w sprawie zmian w składzie Zarządu Powiatu B.), znalazły się faktycznie trzy punkty porządku: odwołanie wicestarosty, wybór wicestarosty i przyjęcie rezygnacji z pełnienia funkcji pierwszego etatowego członka zarządu Powiatu B. Wniosek o powołanie L. D. na stanowisko Wicestarosty B. starosta złożył po odwołaniu z tego stanowiska G. S. Wniosek o powołanie nowego wicestarosty nie był głosowany. Po wyborze na stanowisko Wicestarosty B. L. D. złożył rezygnację ze stanowiska etatowego członka zarządu Powiatu B. Przewodniczący Rady Powiatu poddał pod głosowanie projekt uchwały w tej sprawie, nie poprzedzając go wnioskiem o zmianę porządku obrad w tym zakresie. Rezygnacja członka zarządu została przyjęta przez Radę Powiatu uchwałą Nr "[...]". Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała została przyjęta z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada powiatu może wprowadzać zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zmiany w porządku obrad, obejmujące odwołanie wicestarosty, wybór wicestarosty i przyjęcie rezygnacji etatowego członka zarządu, nie zostały wprowadzone przez Radę w reżimie cytowanego przepisu. Rada Powiatu wprowadziła bowiem w punkcie 6 jedną zmianę, obejmującą trzy dodatkowe punkty porządku obrad. Działanie takie nie wyczerpuje znamion wprowadzenia zmian w porządku obrad, o którym mowa w powołanym przepisie. Porządek obrad co do zasady powinien być dołączony do zawiadomień o zwołaniu sesji, wraz z uchwałami (art. 15 ust. l ustawy), wprowadzony w art. 15 ust. 2 wyjątek nie oznacza, że zmiany mogą być dokonywane w sposób dowolny. Głosowanie w sprawie zmiany punktu 6 porządku obrad odbyło się bez sprecyzowania przez starostę tego wniosku. Radni nie mieli wiedzy i tym samym nie głosowali nad zmianami porządku obrad w faktycznym zakresie ich wprowadzenia, co w ocenie organu nadzoru skutkuje wadliwością dokonanej zmiany. Działanie takie organ ten uznał za obejście ustawowego wymogu głosowania zmiany porządku obrad. Zarząd Powiatu B. w złożonej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skardze wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez nieuzasadnione uznanie, że wprowadzając do porządku obrad punkt w brzmieniu "zmiany w składzie Zarządu Powiatu B." obejmujący faktycznie czynność w postaci odwołania wicestarosty, wyboru wicestarosty i przyjęcia rezygnacji etatowego członka zarządu, naruszono art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. W ocenie skarżącego prawidłowo przegłosowano wprowadzenie dodatkowego punktu obrad w postaci zmian w składzie zarządu. Treść przedmiotowego punktu wynikała z tego, że w momencie składania wniosku Starosta nie mógł sprecyzować czy dotychczasowy członek zarządu zostanie odwołany, a w przypadku odwołania, jak osoba wyrazi zgodę na kandydowania w wyborach na stanowisko Wicestarosty. Wskazał również, że z treści protokołu wynika, że na żądanie radnych Starosta przedstawił wniosek o dokonanie zmian w składzie zarządu oraz że radni byli zorientowani co do osoby członka zarządu, którego może dotyczyć odwołanie. Konsekwencją odwołania wicestarosty była konieczność wyboru nowej osoby na to stanowisko. Określenie w propozycji zmian w porządku obrad "zmiany w składzie zarządu" zawierało w swej treści także zmianę polegającą na wyborze nowego wicestarosty. Wysunięcie określonego kandydata na to stanowisko mogło nastąpić najwcześniej po odwołaniu dotychczasowego wicestarosty. Powyższe sformułowanie było prawidłowe i pozwalało radnym ze świadomością konsekwencji, jakie ta zmiana niesie, podjąć decyzję o jej wprowadzeniu do porządku obrad "[...]" sesji Rady Powiatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że Rada faktycznie wprowadziła trzy dodatkowe punkty porządku obrad w jednym punkcie "zmiany w składzie zarządu", które to działanie należało uznać za obejście ustawowego wymogu głosowania zmiany porządku obrad i tym samym za rażące naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru nie podzielił także argumentacji opartej na braku możliwości przewidzenia wyniku głosowania nad odwołaniem członka zarządu, wskazując, że nigdy nie ma pewności, że uchwała na sesji rady zostanie podjęta. Projekt uchwały umieszcza się jednak w porządku obrad, aby w ogóle mógł być poddany pod obrady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 5 lipca 2005 r. odpowiada prawu. Kwestią sporną jest, czy Rada Powiatu B., podejmując uchwałę w sprawie wyboru L. D. na Wicestarostę Powiatu B., naruszyła art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Zasadą, określoną w art. 15 ust. l ustawy o samorządzie powiatowym jest, że rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu. Przewodniczący rady, zwołując sesję rady powiatu, zobowiązany jest jednocześnie do doręczenia radnym porządku obrad wraz z projektami uchwał. Porządek obrad jest wiążący dla radnych, gdyż nie jest to tylko projekt porządku obrad, ale wyraźne wskazanie, jakimi kolejno problemami rada będzie się zajmować i jakie ewentualnie uchwały powinna na danym posiedzeniu podjąć. Powyższe nie oznacza jednakże całkowitego podporządkowania się radnych woli przewodniczącego rady, gdyż stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, rada ma prawo skorygować porządek obrad przedstawiony przez przewodniczącego, a nawet całkowicie go zmienić. Warunkiem jest jednak wprowadzenie ich bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, przy jednoczesnym zachowaniu wszelkich zasad procesowych związanych z podejmowaniem uchwał, określonych w statucie powiatu. Należy także dodać, że rada może dokonywać zmiany w porządku obrad nie tylko na początku sesji, lecz także w każdym innym momencie, przy zachowaniu wymogów określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Obowiązująca ustawa nie wprowadza w tym względzie żadnych ograniczeń. Zmiany w porządku obrad mogą dotyczyć w szczególności wprowadzenia do porządku obrad nowego zagadnienia, wykreślenia zaproponowanego przez przewodniczącego rady punktu obrad, bądź przesunięcia kolejności rozpatrywania spraw. Uprawnienie rady do zmiany zaproponowanego porządku obrad dotyczy także sesji nadzwyczajnych, zwoływanych na wniosek zarządu lub grupy radnych. W tym jednak wypadku niezbędna jest zgoda wnioskodawcy (art. 15 ust. 8 ustawy o samorządzie powiatowym). Wymaga podkreślenia, że przyjęcie ostatecznego porządku obrad rodzi doniosłe skutki prawne, gdyż uchwała poddana pod głosowanie bez zamieszczenia jej przedmiotu w porządku obrad, dotknięta jest istotną wadą prawną, która powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Z przedstawionego stanu prawnego wynika, że warunkiem niezbędnym podjęcia ważnej uchwały jest jej prawidłowe umieszczenie w porządku obrad. W rozpatrywanej sprawie wymogu tego nie zachowano. Starosta Powiatu B. wniósł o zmianę porządku obrad poprzez wprowadzenie wniosku w sprawie zmian w składzie zarządu. Porządek obrad został zmieniony zgodnie z wnioskiem. W wyniku rozpatrzenia punktu 6 obrad radni rozstrzygnęli o odwołaniu G. S. z funkcji Wicestarosty B. Jednakże, jak wynika z protokołu z "[...]" sesji Rady Powiatu B., ten sam punkt porządku obrad obejmował również głosowanie nad przyjęciem uchwały w sprawie wniosku Starosty o powołanie L. D. na stanowisko Wicestarosty B. oraz przyjęcie rezygnacji tego radnego z funkcji etatowego członka zarządu. W efekcie Rada Powiatu podjęła trzy uchwały: Nr "[...]", Nr "[...]" i Nr "[...]", W ocenie Sądu niedopuszczalne jest zawarcie w jednym punkcie obrad kilku zagadnień, chociażby nawet ściśle ze sobą powiązanych. Przy podejmowaniu uchwał obowiązują określone ustawą o samorządzie powiatowym i statutem powiatu procedury, które nie mogą być dowolnie zmienione, a tym bardziej pominięte. Wbrew stanowisku Zarządu Powiatu, z ogólnikowej treści wprowadzonego na wniosek Starosty punktu 6 obrad nie można wywieść, że w zamyśle wnioskodawcy obejmował on zarówno odwołanie urzędującego wicestarosty, powołanie nowego oraz rezygnację etatowego członka zarządu z pełnionej funkcji. Radni mogli więc nie wiedzieć, co dokładnie będzie przedmiotem nowego punktu obrad "[...]" sesji Rady Powiatu. Ponadto nie można zapominać, że precyzyjne określenie poszczególnych punktów porządku obrad umożliwia realizację, wynikającej z art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zasady jawności sesji. To nie tylko wąskie grono radnych ma posiadać wiedzę o tematyce danej sesji, lecz również obywatele chcący w niej uczestniczyć. Bez znaczenia w sprawie są wywody Zarządu Powiatu dotyczące konieczności szybkiego obsadzenia wakującego stanowiska wicestarosty i braku możliwości wcześniejszego zgłoszenia kandydata na to stanowisko. Wnioskodawca zgłaszając projekt jakiekolwiek uchwały pod głosowanie rady, nigdy nie ma pewności czy uchwała w tej sprawie zapadnie na danej sesji. Jednakże bez względu na te wątpliwości, projekt uchwały musi być umieszczony w porządku obrad, gdyż w przeciwnym wypadku radni nie będą mogli podjąć prawnie wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie nim objętej. Ponadto, jak już wyżej wskazano, rada może zmieniać ustalony porządek obrad także w trakcie sesji pod warunkiem zachowania procedury wprowadzenia takiej zmiany. Skoro zatem Rada podjęła trzy uchwały nie objęte porządkiem obrad ustalonym przed zwołaniem sesji to głosowanie tych uchwal powinno być poprzedzone wprowadzeniem każdego zagadnienia poddanego pod głosowanie do porządku obrad. Ponieważ Rada Powiatu B. naruszyła regulację art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]". Wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).