II SA/Ol 662/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 25 czerwca 2025 r., nr XVII/49/2025 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Sady, gmina Mikołajki stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: - § 4 pkt 2 tiret 1; - § 23 w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu elementarnego 1MNW; - rysunku planu w zakresie przeznaczenia terenu MNW - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Rada Miejska w Mikołajkach w dniu 25 czerwca 2025 r., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XVII/49/2025 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Sady, gmina Mikołajki. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski domagając się stwierdzenia jej nieważności w części: - § 4 pkt 2 tiret 1, - § 23 w części dotyczącej warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu elementarnego 1MNW. W uzasadnieniu skargi podano, że u.p.z.p. została istotnie zmieniona przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1681, dalej jako: ustawa zmieniająca u.p.z.p.). Wskazano, że Rada Miejska dotychczas nie uchwaliła planu ogólnego gminy, a w związku z tym z mocy art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej u.p.z.p., do zaskarżonej uchwały ma zastosowanie art. 15 i art. 20 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej u.p.z.p. W związku z tym zaskarżony plan miejscowy - zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - winien zostać uchwalony po stwierdzeniu przez Radę, że nie narusza on ustaleń studium. Wskazano, że postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć, a uchybienie zasadzie, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie planu miejscowego. Podano, że w ocenie skarżącego w granicach opracowania planu miejscowego (część graficzna planu - załącznik nr 1 do uchwały) dla terenu oznaczonego symbolem 1MNW określono odmienne przeznaczenie (ustalenia tekstowe w: § 4 pkt 2 tiret pierwsze oraz § 23) niż wynika to z przyjętego w studium kierunku rozwoju (tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej). Wskazano, że według ustaleń graficznych obowiązującego Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania miasta i gminy Mikołajki, przyjętego uchwałą Nr XV/88/2016 Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 28 czerwca 2016 r. obszar planu w zasięgu powyższego terenu elementarnego sklasyfikowany został w strefie polityki przestrzennej III - "turystyczno-rolnicza", obejmującej jednostki wiejskie z otaczającymi terenami niezurbanizowanymi, (kierunek rozwoju - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej). Podano, że w części tekstowej Studium w rozdziale III - Kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki w punkcie 1 - kierunki zmian w strukturze przestrzennej miasta oraz w przeznaczeniu terenów, w podpunkcie 11-13 ustalono, że: "w strefie III turystyczno-rolniczej wyodrębnia się następujące obszary: • rolniczo-turystyczny obejmujący: Zełwągi, Inulec, Faszcze, Tałty, Stare Sady, Jora Wielka, Górkło, Prawdowo, Lubiewo, Mateuszek, • obszar rolniczo-produkcyjno-usługowy obejmujący: Baranowo, Woźnice, Olszewo, Lelek, Stawek, Cudnochy, Grabówka. W obrębie całej strefy III przyjmuje się następujące kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego: a) studium wskazuje priorytety w zakresie lokalizacji nowej zabudowy zgodnie z rysunkiem studium: w pierwszej kolejności powinny zostać zainwestowane tereny położone w granicach oznaczonych jako istniejąca zabudowa, a następnie zabudowa powinna być kontynuowana na terenach oznaczonych jako kierunki rozwoju zabudowy, b) lokalizacja nowej zabudowy powinna zostać ściśle powiązana z wieloletnim planem inwestycyjnym gminy w zakresie wyposażenia terenów w sieci infrastruktury technicznej, c) należy dążyć do kształtowania współczesnej zabudowy wsi w nawiązaniu do zabudowy tradycyjnej mazurskiej i przeciwdziałać tendencjom do rozpraszania zabudowy (skala i gabaryty zabudowy, geometria i kolorystyka dachów, wielkość i proporcje działki, detal i materiały wykończeniowe), d) należy dążyć do optymalnego wykorzystania terenu w granicach wskazanych na rysunku studium jako tereny zabudowy, e) studium ustala konieczność zachowania i kontynuowania układu urbanistycznego jednostek osadniczych, powiązań funkcjonalno-przestrzennych oraz sposobu lokalizacji przestrzeni publicznych, poza terenami oznaczonymi na rysunku studium jako obszary zabudowane i rozwoju zabudowy studium zakłada dopuszcza się możliwość tworzenia nowej zabudowy kolonijnej (zagrodowej) dla potrzeb gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie, powyżej 20 ha jednocześnie preferuje się przy jej lokalizacji wykorzystanie istniejących siedlisk (opuszczonych). Dla obszaru rolniczo-turystycznego określa się następujące kierunki zagospodarowania i użytkowania terenów: a) należy bezwzględnie chronić tereny w bezpośrednim otoczeniu jezior przed niekontrolowaną zabudową, w szczególności poza obszarami zwartej zabudowy, b) poza terenami oznaczonymi na rysunku studium jako obszary zabudowane i rozwoju zabudowy studium ustala możliwość lokalizacji ekstensywnych funkcji usługowych związanych z obsługą ruchu turystycznego, takich jak pola golfowe z niezbędnym zapleczem, stadniny koni, inne obiekty usług rekreacji i sportu z wyłączeniem funkcji mieszkaniowej pod warunkiem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyprzedzającego uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej, c) wszystkie obiekty budowlane powinny być wyposażone w urządzenia zabezpieczające przed degradacją środowiska, np. przez wprowadzenie zblokowanych oczyszczalni ścieków, d) wieś Stare Sady oraz Tałty powinna pełnić funkcję koncentracji funkcji usług turystycznych o znaczeniu lokalnym. Podano, że kwestionowane postanowienia planu miejscowego, zawierającego ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego 1MNW, istotnie naruszają ustalenia Studium co do możliwości lokalizowania, na terenie wskazanym na rysunku planu jako 1MNW, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza Mikołajek wniósł o jej uwzględnienie. Podał, że zarzuty podniesione w treści skargi należy uznać za zasadne, gdyż w Studium przedmiotowy teren przeznaczony został jako strefa "turystyczno-rolnicza". Zatem przeznaczenie spornego obszaru w planie miejscowym pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą należy uznać za naruszające treść Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmianującej u.p.z.p., co wynika z powołanego w skardze art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy zmieniającej u.p.z.p. i co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. wyroki NSA z 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępne w CBOSA). Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu miejscowego, co wynika z treści art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Natomiast stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, dostępny w CBOSA). Plan miejscowy ma jednak stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (wyrok NSA z 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, dostępny w CBOSA). W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (wyrok NSA z 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, dostępne w CBOSA). Plan miejscowy ma bowiem doprecyzować zapisy Studium, ale w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Związanie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oznacza bowiem, że regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem zakres i sposób związania zapisami Studium uzależniony jest od zakresu i szczegółowości ustaleń zawartych w Studium. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w Studium Rada przyjęła dla przedmiotowego terenu przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Natomiast w Studium teren ten znajduje się na obszarze określonym jako rolniczo-turystyczny, dla którego obowiązują wskazane w treści skargi zapisy Studium w zakresie możliwości jego zagospodarowania. Słusznie zatem wywodzi organ nadzoru, że możliwość lokalizowania na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej istotnie narusza ustalenia Studium, czego nie kwestionuje pełnomocnik organu gminy. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 2 tiret 1, w którym ustalano przeznaczenie terenu MNW oraz § 23 w zakresie warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu elementarnego 1MN, a także odpowiedniej części rysunku planu. Sąd uznał przy tym, że nie ma konieczności stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego, gdyż wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko części wadliwej nie wpłynie na możliwość funkcjonowania planu miejscowego w pozostałej części w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.